VII SA/Wa 2587/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), po rozpatrzeniu zażalenia G. S., reprezentowanej przez radcę prawnego T. W., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], znak: [...], ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 75.000 zł (słownie: siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych) dla G. S. oraz M. S. za samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego "A" mieszczącego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], na cele gastronomiczne (cukiernię) – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego podał, że przedstawiciel organu powiatowego 30 sierpnia 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że ww. lokal usługowy znajduje się na parterze przedmiotowego budynku. Lokal usługowy "A" jest własnością firmy "[...]" [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...] oraz firmy "[...]" [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...]. Najemcą przedmiotowego lokalu jest spółka [...] Sp. z o.o. W lokalu tym prowadzona jest działalność związana z produkcją pralin, ciasteczek i czekolady. Lokal użytkowany jest na cele gastronomiczne (cukiernicze) od listopada 2015 r. Organ I instancji uznał, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania ww. lokalu usługowego "A" z banku na cele gastronomiczne - produkcję i sprzedaż wyrobów cukierniczych. Zatem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] wstrzymał użytkowanie ww. lokalu i nałożył na G. S. oraz M. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów:1) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, i opiniami rzeczoznawców do spraw: sanitarno-higienicznych, bezpieczeństwa i higieny pracy i bezpieczeństwa pożarowego; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego "A" z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) ekspertyzy technicznej budynku, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 71a ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 123 § 1 k.p.a., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] i ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 75.000 zł za samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego "A" mieszczącego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], na cele gastronomiczne (cukiernię). Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] wniosła G. S., reprezentowana przez radcę prawnego T. W. W tych okolicznościach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wydał opisane na wstępie, zaskarżone w niniejszej sprawie, postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] maja 2017 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji podał, że w myśl z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1048/12). Z akt sprawy wynika, że wcześniej lokal "A" w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] był legalnie użytkowany jako bank. Powyższe potwierdza dokumentacja techniczna załączona do pisma z 11 kwietnia 2008 r., w tym zgłoszenie [...] z 4 kwietnia 2008 r., do którego nie wniesiono sprzeciwu. Wprawdzie lokal ten pełnił funkcję usługową to jednak nie ulega wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego - banku na działalność związaną z produkcją słodyczy i ich sprzedażą wpłynęła na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i higieniczno - sanitarnych. To z kolei uzasadnia zastosowanie w niniejszym postępowaniu przez organ I instancji art. 71a Prawa budowlanego. W ocenie organu II instancji, bez znaczenia pozostaje podnoszona przez G. S. okoliczność, że w lokalu tym "ręcznie wykonywano praliny wyłącznie na potrzeby gastronomiczne". Nie zmienia to faktu - a wręcz go potwierdza - że ww. lokal "A" jest użytkowany na cele gastronomiczne, tj. cele inne niż prowadzenie działalności bankowej. Istnieje różnica w zakresie warunków realizacji obu powołanych typów działalności, gdyż lokal musi być dostosowany do funkcji gastronomicznej, m.in. w zakresie warunków higienicznych i sanitarnych, w tym odpowiadać wymogom stawianym min. w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia z d 25 sierpnia 2006 r. Prowadzenie działalności cukierniczej (wyrób i sprzedaż) pociąga za sobą zmianę warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedostatecznego udowodnienia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu, wymagająca zgłoszenia właściwemu organowi, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził, że organ I instancji w sposób lakoniczny wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, w tym w zakresie zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, jednak zauważył, że organ II instancji ocenia w swoim postępowaniu nie tylko rozstrzygnięcie, ale również ponownie bada sprawę i samodzielnie ocenia materiał dowodowy. Z akt sprawy, w tym z przedłożonej dokumentacji technicznej, bezspornie wynika, że taka zmiana nastąpiła co najmniej w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych, bowiem decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] stycznia 2016 r. zatwierdzono Cukiernię [...] Sp. z o.o. do prowadzenia działalności produkcyjno-handlowej w zakresie produkcji wyrobów ciastkarskich i cukierniczych na bazie czekolady, pulp owocowych i pasteryzowanej masy jajecznej, oraz do sprzedaży wyrobów ciastkarskich i cukierniczych z możliwością konsumpcji na miejscu i podawania napojów gorących w naczyniach wielokrotnego użytku. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przeprowadzone były badania z próbek wody oraz pomiarów wydajności wentylacji mechanicznej i hałasu. Ponadto, lokal składa się m.in. z pracowni do wyrobów cukierniczych, sali sprzedaży oraz sali konsumpcyjnej i toalety. Powyższe w sposób bezsporny przesądza, że w lokalu nastąpiła zmiana wymagająca sporządzenia i przedstawienia określonych dokumentów i dokonania zgłoszenia wymaganego prawem. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, do zgłoszenia należy przedstawić m.in. w zależności od potrzeb pozwolenia, uzgodnienia, lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Dla prowadzenia działalności cukierniczej wymagane było stanowisko organu ds. sanitarnych, zatem nie budzi wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania lokalu z banku na produkcję i sprzedaż wyrobów cukierniczych zmieniała warunki higieniczno-sanitarne w taki sposób, że wymagana była zgoda właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Inwestorzy przedłożyli dokumenty wymienione w ww. postanowieniu z [...] listopada 2016 r. nr [...], w tym dokumentację techniczną, sporządzoną przez mgr inż. R. G., zaopiniowaną przez specjalistę z dziedziny bezpieczeństwa pożarowego, zaświadczenie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2016 r. o zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], uchwalonego uchwałą Rady [...] z [...] października 2006 r. Nr [...] oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem, wobec przedłożenia poprawnych dokumentów, przewidzianych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, organ powiatowy był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej za samowolną zmianę sposobu użytkowania. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 71 a ust. 3). Stosownie do art. 59 f Prawa budowlanego, kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. W związku z powyższym: k = 15,0 (współczynnik kategorii obiektu budowlanego) kategoria XVII, tj. m.in. budynki handlu, gastronomii i usług) w = 1 (współczynnik wielkości obiektu budowlanego), s = 500 zł x 10 (stawka opłaty 500 zł podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu), co daje kwotę 75. 000 zł (15 x 1,0 x 500 zł x 10 = 75.000 zł). Zdaniem organu II instancji, opłata legalizacyjna została nałożona zasadnie, a jej wysokość określona jest w sposób prawidłowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wniosła G. S. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 71a ustawy - Prawo budowlane, przez przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego nr "A" w budynku położonym w [...] przy ul. [...] wobec prowadzenia w ww. lokalu działalności gastronomicznej (cukierniczej) w sytuacji, gdy lokal ten zgodnie z dokumentacją budowlaną (decyzją o pozwoleniu na budowę i decyzją o pozwoleniu na użytkowanie) stanowi lokal usługowy, bez sprecyzowania - zawężenia rodzaju usług, jakie mogą być w nim wykonywane; 2) art. 7 i art. 77 oraz art. 107 k.p.a. przez niepełne dokonanie ustaleń oraz brak uzasadnienia, że nastąpiła w lokalu zmiana warunków: higieniczno-sanitarnych, użytkowych, bezpieczeństwa pracy oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego; 3) art. 107 k.p.a. przez brak odniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów zażalenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że lokal został wybudowany, a następnie przyjęty do użytkowania jako lokal usługowy typu "open space", co oznacza, że funkcja usługowa lokalu została określona na tym etapie jako najszerzej rozumiana bez jakiegokolwiek jej ograniczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Stan faktyczny sprawy, w zakresie sposobu użytkowania lokalu usługowego "A" mieszczącego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], nie był kwestionowany. Uprzednio bank, a obecnie w wyniku zmiany – cukiernia. Właścicielem lokalu jest firma "[...]" [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...] oraz firma "[...]" [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...]. Najemcą przedmiotowego lokalu jest spółka [...] Sp. z o.o. Przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego został powyżej przedstawiony. Zasadnie oceniono na tle okoliczności sprawy, że właściciele ww. lokalu nie legitymują się dowodem legalności zmiany sposobu użytkowania tego lokalu. Niemniej po przedłożeniu wymaganej dokumentacji oraz ekspertyzy technicznej zaistniały przesłanki do legalizacji owej zmiany. W tej procedurze zaś konieczne jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, w oparciu o art. 71a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wbrew stanowisku skarżącej organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że podjęcie w lokalu użytkowym, uprzednio wykorzystywanym jako bank, działalności związanej z produkcją słodyczy i ich sprzedażą spowodowało zmianę sposobu użytkowania tego lokalu. Za takim ustaleniem, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji, przemawia oczywista zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych i higieniczno - sanitarnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W szczególności o zmianie warunków higieniczno - sanitarnych świadczy choćby wydana decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], zatwierdzająca Cukiernię [...] Sp. z o.o. do prowadzenia działalności produkcyjno-handlowej w zakresie produkcji wyrobów ciastkarskich i cukierniczych na bazie czekolady, pulp owocowych i pasteryzowanej masy jajecznej, oraz do sprzedaży wyrobów ciastkarskich i cukierniczych z możliwością konsumpcji na miejscu i podawania napojów gorących w naczyniach wielokrotnego użytku. Zatem, należy zgodzić się z organem drugiej instancji, że dla prowadzenia działalności cukierniczej wymagane było stanowisko organu ds. sanitarnych i nie budzi wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania lokalu z banku na produkcję i sprzedaż wyrobów cukierniczych zmieniała warunki higieniczno-sanitarne w taki sposób, że wymagana była zgoda właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby zmiana sposobu użytkowania lokalu wiązała się z jego rozbudową lub przebudową. Organy nadzoru budowlanego zasadnie więc wszczęły postępowanie i w oparciu o art. 71 a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wydały rozstrzygnięcie. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 71 a Prawa budowlanego. Nie doszło w niniejszej sprawie także do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ drugiej instancji uwzględnił w sprawie wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odpowiadającemu wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że lokal usługowy został przyjęty do użytkowania jako lokal usługowy typu "open space". Wymagania stawiane podmiotom prowadzącym działalność bankową są inne niż te, które wiążą się z prowadzeniem działalności polegającej na produkcji słodyczy i ich sprzedaży, w szczególności podmiot prowadzący działalność gastronomiczną musi spełnić wymagania określone w ustawie z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).