VII SA/Wa 259/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A. W. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] nakazującej A. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego - w części rozbudowanej i nadbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, określonej na szkicu kolorem czerwonym - usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] [...] w Ł., gm. W. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał A. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego w części rozbudowanej i nadbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie A. W. złożone od wymienionej decyzji nr [...] wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 16 kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A. W. odwołania od w/w decyzji organu powiatowego. Uzasadniając swe stanowisko organ wskazał, iż w niniejszym przypadku doszło do zastępczego doręczenia decyzji organu I instancji, o którym mowa art. 44 k.p.a. tj. dwukrotnie awizowana (po raz pierwszy w dniu 17 marca 2008 r. i po raz drugi w dniu 25 marca 2008 r.) przesyłka polecona o nr [...] zawierająca w/w decyzję nie została podjęta w terminie przez adresata. Organ wskazał także, że odebranie przez A. W. w dniu 3 kwietnia 2008 r., powtórnie wysłanej przez organ I instancji decyzji nr [...], nie wywołało skutku prawnego. W dniu 11 września 2008 r. A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione postanowienie nr [...]. W skardze zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia i podniosła, iż organ odwoławczy uchybił przepisom art. 7 i 77 k.p.a., bowiem nie przeprowadził wszechstronnej analizy okoliczności związanych z wysłaniem oraz doręczeniem jej decyzji organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uwzględniając w całości wymienioną skargę, postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...], uchylił własne postanowienie dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...], zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy doręczenie decyzji organu I instancji nr [...] przez doręczyciela (Pocztę Polską) przesyłką poleconą o nr [...] nastąpiło z zachowaniem warunków określonych w art. 44 k.p.a. W ramach przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego organ I instancji uzyskał pismo Centrum Poczty Oddział Rejonowy Warszawa Wschód z dnia [...] listopada 2008 r., w którym wskazano, że przesyłka polecona nr [...] nadana dnia 14 marca 2008 r. pod adresem "A. W., ul. [...] [...], Ł., W." nadeszła do Urzędu Pocztowego L. w dniu 17 marca 2008 r. i tego samego dnia została awizowana z adnotacją "mieszkanie zamknięte". Z uwagi na fakt, że pod wymienionym adresem brak było skrzynki oddawczej zawiadomienie pozostawione zostało na ogrodzeniu posesji. Powtórna awizacja została wystawiona w dniu 25 marca 2008 r. i pozostawiona w ten sam sposób. Po odbiór przesyłki nie zgłosił się adresat ani osoba upoważniona do odbioru, dlatego też przesyłka została zwrócona do nadawcy dnia 1 kwietnia 2008 r. z adnotacją "nie podjęto w terminie". Jednocześnie organ I instancji w dniu 17 listopada 2008 r., przesłuchał A. W. w charakterze strony. Przesłuchana zeznała do protokołu, że na ogrodzeniu i bramie wjazdowej na posesję nie ma skrzynki pocztowej oraz że nie otrzymała awiza pierwszej przesyłki poleconej nr [...]. Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki skuteczności doręczenia przesyłki poleconej o nr [...] zawierającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] przewidzianego w art. 44 k.p.a. i wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], którym stwierdził uchybienie przez A. W. terminu do wniesienia odwołania. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że A. W. nie wywiązała się z obowiązku umieszczenia oddawczej skrzynki pocztowej przed drzwiami wejściowymi do budynku lub ogólnie dostępnej części nieruchomości, w związku z tym powinna liczyć się z ryzykiem związanym z pozostawianiem przez doręczyciela wszelkich zawiadomień (awiz pocztowych) w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (np. na bramie czy ogrodzeniu nieruchomości). Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oświadczenie A. W., iż nie otrzymała awiz przesyłki zawierającej odpis decyzji organu I instancji (w sytuacji braku oddawczej skrzynki pocztowej) nie jest wystarczające do obalenie domniemania skutecznego doręczenia, bowiem takie twierdzenie nie udowadnia, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia decyzji, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] przesyłką poleconą nr [...] nie została doręczona adresatowi z przyczyn od niego niezależnych. W ocenie organu odwoławczego dwukrotne wysłanie przez organ I instancji przesyłki zawierającej decyzję nr [...] naruszało przepis art. 44 k.p.a. A odebranie przez A. W. w dniu 3 kwietnia 2008 r. powtórnie wysłanej przesyłki nie wywołało skutku prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. złożyła A. W. wnosząc, o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięciu organu II instancji zarzuciła naruszenie przepisów art. 8, art. 9, art 10, k.p.a., polegające na uniemożliwieniu stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, niemożności wyjaśnienia stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga A. W. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A. W. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], nakazującej A. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego - w części rozbudowanej i nadbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, określonej na szkicu kolorem czerwonym - usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] [...] w Ł., gm. W. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślić należy, iż kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. W ramach tej kontroli organ zobowiązany jest m.in. zbadać, czy odwołanie zostało skutecznie wniesione przez stronę tj. czy zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie terminu do jego wniesienia, który wynosi czternaście dni od dnia doręczenia bądź ogłoszenia decyzji stronie. W przypadku uchybienia przez stronę postępowania terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do jego wniesienia. Zauważyć należy, iż przed wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminu do jego wniesienia może zaistnieć konieczność przeprowadzenia w sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Treść odwołania, czy np. wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia może bowiem wskazywać na wątpliwości co do sposobu lub terminu doręczenia stronie kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy jest wówczas zobowiązany stosownie do postanowień art. 136 k.p.a. przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ obowiązany jest zaś - zgodnie z art. 81 k.p.a. - umożliwić stronie wypowiedzenie się co do okoliczności będącej przedmiotem wyjaśnienia i mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tzn. organ jest zobowiązany do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do terminu i okoliczności doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Natomiast wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, s.14). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. w pełni zastosował się do swoich obowiązków wynikających z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie w jaki sposób i w jakim terminie zostało doręczone A. W. rozstrzygnięcie organu I instancji oraz zbadał czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w drodze postanowienia z dnia [...] października 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy doręczenie decyzji organu I instancji nr [...] przez doręczyciela (Pocztę Polską) przesyłką poleconą o nr [...] nastąpiło z zachowaniem warunków określonych w art. 44 k.p.a. W ramach przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego uzyskano wyjaśnienia Centrum Poczty Oddział Rejonowy Warszawa Wschód (pismo z dnia [...] listopada 2008 r.), z których wynika, że przesyłka polecona nr [...] nadana dnia 14 marca 2008 r. pod adresem "A. W., ul. [...] [...], Ł., W.", nadeszła do Urzędu Pocztowego L. w dniu 17 marca 2008 r. i tego samego dnia została awizowana z adnotacją "mieszkanie zamknięte". Z uwagi na fakt, że pod w/w adresem nie ma skrzynki oddawczej zawiadomienie pozostawiono na ogrodzeniu posesji. Powtórna awizacja została wystawiona w dniu 25 marca 2008 r. i pozostawiona w ten sam sposób. Po odbiór przesyłki nie zgłosił się adresat ani osoba upoważniona do odbioru, dlatego też przedmiotowa przesyłka została zwrócona do nadawcy dnia 1 kwietnia 2008 r. z adnotacją "nie podjęto w terminie". Ponadto w ramach przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego A. W., przesłuchana została w charakterze strony w dniu 17 listopada 2008 r. i zeznała do protokołu, że na ogrodzeniu i bramie wjazdowej na posesję nie ma skrzynki pocztowej oraz że nie otrzymała awiza przesyłki poleconej nr [...] Zgodnie, z art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Przewidziana w art. 44 k.p.a. zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniemanie, że pismo zostało skutecznie doręczone adresatowi. Zauważyć należy, iż A. W. nie wywiązała się z obowiązku określonego w art. 37 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. -Prawo Pocztowe (Dz.U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1188 z późn. zm) i nie umieściła oddawczej skrzynki pocztowej przed drzwiami wejściowymi do budynku lub ogólnie dostępnej części nieruchomości. Jak trafnie podniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinna więc liczyć się z ryzykiem związanym z pozostawianiem przez doręczyciela wszelkich zawiadomień (awiz pocztowych) w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (np. na bramie czy ogrodzeniu nieruchomości). Oświadczenie A. W., iż nie otrzymała awiz przesyłki zawierającej odpis decyzji organu I instancji (w sytuacji braku oddawczej skrzynki pocztowej) nie jest wystarczające do obalenie domniemania skutecznego doręczenia, bowiem takie twierdzenie nie udowadnia, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia decyzji, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] przesyłką poleconą nr [...] nie została doręczona adresatowi z przyczyn od niego niezależnych. Dlatego też w niniejszej sprawie nie można mówić o nieprawidłowym sposobie doręczenia przesyłki poleconej nr [...]. Słusznie zauważył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na prawidłowe doręczenie dokonane w trybie art. 44 k.p.a. brak było możliwości ponownego wysyłania stronie decyzji organu powiatowego. Zatem powtórne wysłanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzji tego organu do A. W. nie było prawidłowe i nie znajdowała uzasadnienia w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących problematykę doręczeń. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki skuteczności doręczenia przesyłki poleconej o nr [...] zawierającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] przewidzianego w art. 44 k.p.a. Tym samym zaistniały również podstawy do wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez A. W. odwołania z dnia 14 kwietnia 2008 r. (data wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. – 16 kwietnia 2008 r.) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...]. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).