VII SA/Wa 2592/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. komandytowa w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. (zwanej dalej również "Wspólnotą") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] grudnia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo dwojga mieszkańców budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w W. z prośbą o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku. W związku z tym pismem, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. Następnie, w dniach [...] stycznia 2015 r. oraz [...] lutego 2015 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrole, podczas których stwierdził, że we wskazanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajduje się garaż podziemny w dwóch poziomach w poziomie - 1. Nad garażem na parterze budynku usytuowane są lokale usługowe, w tym sklep [...]. Na powierzchni spodniej stropu garażu, nad którym usytuowany jest sklep [...], wykonane są wzmocnienia z listew węglowych o różnym rozstawie kilkudziesięciocentymetrowym w obu kierunkach – dotyczy to powierzchni pomiędzy klatkami E i F. Organ stwierdził, że w miejscach zamocowania listew, strop żelbetowy posiada liczne spękania i zarysowania. W kilku miejscach występują wysolenia nad stropem, wysolenia są suche i przy dotyku odpadają od powierzchni betonu. W dniu [...] czerwca 2015 r., przedstawiciel Wspólnoty przedłożył protokół z przeglądu kompleksowego ogólnobudowlanego stanu technicznego budynku i otoczenia dokonanego przez mgr inż. A. M., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno–budowlanej o numerze [...], wpisanego na listę członków [...] Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...] oraz przez mgr inż. M.M., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno–budowlanej oznaczone numerem [...], wpisanego na listę członków [...] Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...]. Autorzy oceny wskazali nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu, które winny być usunięte niezwłocznie. W zaleceniach pokontrolnych wskazali na konieczność wykonania zabezpieczenia przeciwpożarowych wzmocnień konstrukcyjnych z taśm z włókien węglowych w garażu. Mając na względzie powyższe okoliczności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., którą nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego stropu garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W.. Powyższa decyzja zapadła na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, zwanej dalej w skrócie "pr.bud." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej "k.p.a."). Prace naprawcze nakazane przez organ powiatowy mają polegać na wykonaniu niezbędnych robót wskazanych w protokole z przeglądu kompleksowego ogólnobudowlanego stanu technicznego budynku i otoczenia sporządzonego przez mgr inż. A. M. oraz przez mgr inż. M. M., w szczególności na wykonaniu zabezpieczenia przeciwpożarowych wzmocnień konstrukcyjnych z taśm z włókien węglowych w garażu, w terminie czterech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Odwołanie od ww. decyzji w dniu [...] lipca 2015 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Zarządu Wspólnoty, organ powiatowy prowadząc postępowanie pominął w decyzji aktualny stan stropu garażu. Ponadto Wspólnota stwierdziła, że wykonanie zabezpieczenia przeciwpożarowych wzmocnień konstrukcyjnych z taśm z włókien węglowych przy użyciu masy spowoduje zamaskowanie występujących na stropie spękań, zarysowań, ubytków, co utrudni właściwą ocenę stanu technicznego stropu w czasie przeglądów ogólnobudowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Powyższa decyzja zapadła na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu powiatowego zasługuje na uchylenie, ponieważ organ pierwszej instancji rozpatrując niniejszą sprawę naruszył przede wszystkim przepis art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ wojewódzki podkreślił, że organy nadzoru budowlanego oceniają sprawę według stanu faktycznego i prawnego, mającego miejsce w dniu wydania przez nie rozstrzygnięcia. Podstawą nałożenia obowiązków na Wspólnotę jest opracowanie sporządzone przez osoby posiadające kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie, tj. protokół z przeglądu kompleksowego ogólnobudowlanego stanu technicznego budynku i otoczenia sporządzony przez mgr inż. A. M. i mgr inż. M. M.. Protokołu tego nie można jednak uznać za dokument określający aktualny stan techniczny stropu garażu budynku przy ul. [...] w W.. Powołane opracowanie zostało bowiem sporządzone w listopadzie 2014 r., a pismo inicjujące postępowanie w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego garażu datowane jest na grudzień 2014 r. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. mieszkańcy budynku zwracają się o interwencję w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu usługowym znajdującym się w przedmiotowym budynku, a powiatowy organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia legalności robót budowlanych oraz ich wpływu na stan techniczny tego budynku. Zdaniem organu odwoławczego, celem niniejszego postępowania w ramach nadzoru budowlanego powinno być ustalenie aktualnego stanu technicznego stropu garażu w tym budynku oraz ustalenie przyczyny ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie. Natomiast w sytuacji uznania, że przyczyną nieodpowiedniego staniu technicznego stropów garaży jest wykonanie robót budowlanych w lokalu usługowym w przedmiotowym budynku, zasadnym byłoby przeprowadzenie przez organ powiatowy postępowania w oparciu o art. 51 pr.bud., przy czym obowiązki związane z usunięciem tychże nieprawidłowości winny być nałożone na inwestora robót, nie zaś na Wspólnotę. W ocenie organu odwoławczego niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła w dniu [...] października 2015 r. spółka [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (zwana dalej także "skarżącą"). Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. [...] sp. z o.o. sp. k. zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji braku ku temu przesłanek, art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez ocenę w braku ku temu przesłanek, że organ pierwszej instancji w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, art. 77 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8, 10 i 12 k.p.a - określonych w nich zasad praworządności i oceny materiału dowodowego przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, dopuszczenie w to miejsce arbitralnej oceny i błędnej wykładni obowiązujących przepisów, opartej na niejasnych przesłankach, a także pobieżne rozważenie wynikających z postępowania kwestii Według skarżącej spółki brak dokonania własnych ustaleń, tak dalece, że organ odwoławczy nie badał nawet, czy odwołanie zostało złożone w terminie i zgodnie z prawidłową reprezentacją odwołującego się (brak zwrotek oraz uchwał o powołaniu zarządu w aktach w toku postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego). Organ zaniechał także powiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji, czym ograniczył stronie możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. W opinii skarżącej spółki organ odwoławczy opierając się wyłącznie na twierdzeniach osób, których nawet nie uznano za strony postępowania, wbrew poczynionym na terenie budynku faktycznych ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego, a następnie dokonując błędnej wykładni przepisów postępowania administracyjnego, opartej na niejasnych przesłankach oraz po pobieżnym tylko rozważeniu wynikających z postępowania kwestii. W konsekwencji organ powiatowy nie dokonując własnych ustaleń, wydał błędną decyzję. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, odsyłając do zawartego tam uzasadnienia. Odpowiadając na zarzuty organ drugiej instancji wyjaśnił, że konieczne jest ustalenie aktualnego stanu technicznego stropu garażu w w/w budynku oraz ustalenie przyczyny ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie. Powyższe uzasadnia m.in. potrzeba zbadania legalności robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w W. oraz ich wpływu na stan techniczny tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że skarżącej spółce [...] sp. z o.o. sp. k. nie przysługiwało prawo do wniesienia skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, skarżąca była wpółużytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której jest zlokalizowany budynek przy ul. [...] w W.. Funkcję zarządcy budynku pełniła jednak Wspólnota Mieszkaniowa utworzona w tym budynku przez ogół właścicieli lokali, których lokale wchodzą w skład budynku ulokowanego ma przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 6 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1892), w stosunku do garażu mieszczącego się w podziemnej części budynku to Wspólnota Mieszkaniowa i tylko ona mogła być podmiotem obowiązków nakładanych decyzją administracyjną przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Garaż stanowi część wspólną budynku, zatem tylko wspólnota zarządza tą częścią budynku. Z powołanej wyżej ustawy wynika wyraźny wniosek, że wspólnota mieszkaniowa nie posiada kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących lokali stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali, ale jest powołana do zarządzania częściami wspólnymi (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 697/15). Należało też sprawdzić, czy ogólne upoważnienie Wspólnoty do zarządzania częściami wspólnymi budynku ma również zastosowanie w przypadku nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 pr.bud. Otóż art. 66 ust. 1 pr.bud. zamieszczony jest w Rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Wykładnia systemowa wskazuje, że obowiązki w tym zakresie należy przypisywać wyłącznie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 61 ust. 1 pr.bud.). W przypadku budynku mieszkalnego, w którym utworzona została wspólnota mieszkaniowa, nie stosuje się jednak ogólnej reguły z art. 61 pr.bud., lecz omawiane obowiązki nakłada się na wspólnotę mieszkaniową. Należy bowiem przyjąć, że norma szczególna (lex specialis) wyodrębniona ze względu na wyjątkową okoliczność, jaką jest utworzenie wspólnoty, znajduje pierwszeństwo przed norma ogólną wynikającą z art. 61 pr.bud. Takie rozumowanie potwierdził jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2970/14. NSA stwierdził, że "w dotychczasowym orzecznictwie (...) jednolicie przyjmuje się, że adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa, a ewentualny udział poszczególnych członków wspólnoty w postępowaniu jest uzależniony od wykazania przez nich, że prowadzone postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego". Zasada wyrażona w powołanym wyroku znajduje wprost zastosowanie w rozpatrywanej sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. spółka komandytowa na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W takich budynkach mieszkalnych, w których działają wspólnoty mieszkaniowe, tylko one mogą być adresatami decyzji wydanych na podstawie art. 66 w zw. z art. 61 pr.bud. Na zasadzie wyjątku zobowiązanymi mogłaby być inna osoba, jednak musiałaby wykazać interes prawny wynikający jednak z innych przesłanek niż fakt wykonywania swego prawa własności. Skarżąca była uczestnikiem postępowania w postępowaniu przed organami pierwszej i drugiej instancji. Uznawano bowiem jej status jako współużytkownika wieczystego. Nie stwierdzono wszakże jakiejkolwiek innej okoliczności, która uzasadniałaby stwierdzenie posiadania przez skarżącą interesu prawnego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Jednocześnie należy pamiętać, że art. 50 p.p.s.a. jednoznacznie przesądza, iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna (...)". Aby móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego podmiot skarżący musi wykazać, że prawo skarżenia aktu administracyjnego przysługuje mu ze względu na konkretne przepisy prawa, albo dlatego, że przysługuje mu szczególny interes prawny. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwy jest interes faktyczny skarżącej, która – jak wyjaśniono na rozprawie – zamierza zbyć swoje prawo w drodze czynności cywilnoprawnej. Interes faktyczny nie jest jednak interesem prawnym. Skarżąca nie wskazała bowiem jakiegokolwiek innego przepisu, dzięki któremu posiadałaby interes prawny. Należy zatem uznać, że organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył obowiązek przewidziany w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 pr.bud. na Wspólnotę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji, ale uczynił to ze względu na nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności lokali, w których prowadzone były prace budowlane podlegające nadzorowi właściwych organów. Organ drugiej instancji nie kwestionował jednak rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego, że podmiotem zobowiązanym do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w garażu była Wspólnota. Jednocześnie z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że zakres istotnych okoliczności sprawy, których zbadanie jest wymagane, jest na tyle znaczący, że nie mógł i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie powinien ustalać organ odwoławczy. Uzasadnione więc było uczynienie podstawą decyzji organu odwoławczego art. 138 § 2 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń i prawnych kwalifikacji należy stwierdzić, że bezzasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. W zgromadzonym materiale Sąd nie znajduje wskazówek o braku wyjaśnienia jakiejś okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy. Nie znalazła również potwierdzenia sugestia skarżącej spółki, o pominięciu przez organ drugiej instancji uchybienia przez Wspólnotę terminu do złożenia odwołania. Zawarte w aktach zwrotne potwierdzenia odbioru wskazują, że termin został w tym przypadku zachowany. Sąd nie stwierdza również, aby w sprawie doszło do zarzucanego przekroczenia granicy działania na postawie prawa, dopuszczenia w to miejsce arbitralnej oceny i błędnej wykładni obowiązujących przepisów, opartej na niejasnych przesłankach, a także pobieżnego rozważenie wynikających z postępowania kwestii. Sąd uznaje te zarzuty za całkowicie bezzasadne. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Równocześnie z uwagi na niewykazanie przez skarżącą interesu prawnego skarga powinna zatem być uznana za wniesioną przez podmiot nieuprawniony. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1259, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.