VII SA/Wa 2594/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2024 r. znak KOC/1855/Ar/24 w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 31 lipca 2024 r., znak: KOC/1855/Ar/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ lub SKO w Warszawie) uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy U. m. W. (dalej także jako organ pierwszej instancji lub Zarząd Dzielnicy) z [...] stycznia 2024 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na budowie podziemnej kablowej sieci elektroenergetycznej nN 0,4 kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą na częściach działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w Dzielnicy U. m. W. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że dniu 20 października 2023 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie podziemnej kablowej sieci elektroenergetycznej nN 0,4 kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Decyzją z [...] stycznia 2024 r. Zarząd Dzielnicy U. m. W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Od tej decyzji odwołanie złożyli M. C., J. C., S. P., M. G., M. K., P. K., A. B., M. S., Ł. K., A. K., M. P., E. P., G. S. ,A. A., B. M., A. D., S. D., E. Ł., A. Ł., A. P., P. K., A. I., Ł. C., M. S., M. K., A. P., L. P., M. P., K. B., M. P. i M. P. SKO w Warszawie wspomnianą na wstępie decyzją z 31 lipca 2024 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. W ocenie organu zaskarżona odwołaniem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego została wydana przez niewłaściwy organ. SKO w Warszawie wskazało, że właściwość organów administracji publicznej do wydania decyzji w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego została określona w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.). Ustawodawca co do zasady kompetencje w tym przedmiocie przekazał organowi wykonawczemu gminy, tj. wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) posiada wyłączną kompetencję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym bądź powiatowym. Organ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, ze zm., dalej jako: u.s.g.) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. W myśl art. 5 ust. 1 u.s.g. jednostką pomocniczą gminy jest m.in. dzielnica, której organem wykonawczym - zgodnie z art. 37 ust. 2 u.s.g. jest zarząd. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817) w m.st. Warszawie utworzenie jednostek pomocniczych - dzielnic m.st. Warszawy, jest obowiązkowe, a organem wykonawczym dzielnicy jest - zarząd dzielnicy. SKO wskazało, że Rada m.st. Warszawy uchwałą Nr XLVI/1422/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2016 r. poz. 6725, dalej także jako uchwała) przekazała zarządom dzielnic m.in. zadania i kompetencje w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 17 ust. 4 uchwały w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego przekazuje się dzielnicom następujące zadania i kompetencje "wydawanie, przenoszenie na rzecz innej osoby oraz stwierdzanie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, dotyczących inwestycji stanowiących obiekty kubaturowe o powierzchni całkowitej do 15.000 m2, o wysokości do 30 m, z zakresu dróg gminnych, jednakże z wyłączeniem inwestycji przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, a także naczelnych i centralnych organów administracji". Wobec tego SKO stwierdziło, że Zarząd Dzielnicy nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej albowiem nie ulega wątpliwości, że inwestycja stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowi obiektu kubaturowego, czy też inwestycji z zakresu dróg gminnych, o których mowa w § 17 uchwały. Zdaniem SKO w Warszawie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy organ odwoławczy zobowiązany jest - w świetle art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.) - uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć w całości postępowanie wszczęte przed tym organem, nie wchodząc w meritum sprawy. Organ powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że skoro organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji był niewłaściwy w sprawie to powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec stwierdzenia przyczyny nieważności decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i umorzyć postępowanie przed tym organem. Od tej decyzji skargę złożyła S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 37 ust. 2 i art. 39 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 6 i art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, jak również § 17 pkt 4 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. poprzez błędne uznanie, że przekazanie zadań i kompetencji w zakresie architektury i budownictwa na rzecz Dzielnicy U. m.W., której organem wykonawczym jest Zarząd Dzielnicy, nie obejmuje wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawach inwestycji niekubaturowych, takich jak linie elektroenergetyczne, podczas, gdy prawidłowa wykładnia § 17 pkt 4 uchwały prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi o przekazaniu dzielnicom zadań i kompetencji w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących inwestycji: a) stanowiących obiekty kubaturowe o powierzchni całkowitej do 15.000 m2 – lub b) o wysokości do 30 m – lub c) z zakresu dróg gminnych, każdorazowo z wyłączeniem inwestycji przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, a także naczelnych i centralnych organów administracji, - co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że decyzja Zarządu Dzielnicy U. z [...] stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie podziemnej kablowej sieci elektroenergetycznej, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów, a w konsekwencji do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. II. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez przedwczesne uchylenie decyzji Zarządu Dzielnicy U. m. W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji bez przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego podczas, gdy: a) SKO w Warszawie w wielu prowadzonych wcześniej postępowaniach odwoławczych od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanych w pierwszej instancji przez Zarządy Dzielnic m.st. Warszawy, nie dopatrzyło się kwalifikowanej wady prawnej decyzji, polegającej na braku właściwości organu, zaś b) decyzje te były utrzymywane w mocy przez ten organ oraz następnie aprobowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, - co w ocenie Spółki powinno skłonić organ odwoławczy do dodatkowej inicjatywy dowodowej oraz wyjaśnienia przedmiotowej kwestii z Prezydentem m.st. Warszawy, Zarządem Dzielnicy U. m. W. oraz Radą m.st. Warszawy przed wydaniem decyzji uchylającej i umarzającej postępowanie w sprawie. SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji lub postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja SKO w Warszawie, którą stwierdzono, że Zarząd Dzielnicy U. m. W. nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydanie decyzji. Zdaniem organu, uchwałą Rady m.st. Warszawy przekazano na rzecz jednostek pomocniczych (dzielnic) pewne zadania i kompetencje w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (również dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym), jednakże uchwała przekazująca ustawowe kompetencje przysługujące Prezydentowi m.st. Warszawy dotyczy wyłącznie obiektów kubaturowych (w zależności od ich wysokości i powierzchni) oraz dróg gminnych. Z wywodów organu wynika, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy obiektów niekubaturowych nie zostało przekazane na mocy wspomnianej uchwały na rzecz dzielnic m.st. Warszawy. Zdaniem Sądu dokonana przez organ wykładnia § 17 pkt 4 uchwały m.st. Warszawy Nr XLVI/1422/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy jest błędna. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej. Przepis ten jest przepisem szczególnym do innych ustaw, a rada gminy może na tej podstawie elastycznie i szeroko scedować przekazać kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej jednostkom pomocniczym i podmiotom zewnętrznym (por. J. Czerw [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 39.). Powołany przepis stanowił podstawę do wydania przez Radę m.st. Warszawy uchwały Nr XLVI/1422/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. W § 17 pkt 4 uchwały kompetencyjnej wskazano, że w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego przekazuje się dzielnicom następujące zadania i kompetencje: wydawanie, przenoszenie na rzecz innej osoby oraz stwierdzanie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, dotyczących inwestycji stanowiących obiekty kubaturowe o powierzchni całkowitej do 15.000 m2, o wysokości do 30 m, z zakresu dróg gminnych, jednakże z wyłączeniem inwestycji przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, a także naczelnych i centralnych organów administracji. Uchwała wydana na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. (jak powołana wyżej uchwała) stanowi akt prawa miejscowego, gdyż przekazując kompetencje do władczego działania organowi upoważnionemu wywołuje także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Uchwała ta podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08). Akt prawa miejscowego podlega wykładni tak samo jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie zaś z dyrektywami wykładni, znaczenie przepisu zależy nie tylko od językowego sfomułowania, ale również od kontekstu systemowego i celowościowego. W ocenie Sądu rację ma skarżąca Spółka twierdząc, że wykładnia tego przepisu dokonana przez organ, na skutek której przyjęto, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy wszelkich inwestycji niekubaturowych, pozostawiono w kompetencji Prezydenta m.st. Warszawy, zaś kompetencje przekazane dzielnicom dotyczą wyłącznie przypadków inwestycji kubaturowych, których powierzchnia jest nie większa niż 15 000 m2, a wysokość nie większa niż 30m. i dróg gminnych, jest sprzeczna nie tylko z wykładnią językową ale również celowościową i funkcjonalną. Wykładnia celowościowa sprowadza się do odwołania się do celów regulacji prawnej, a więc do jej ratio legis po to, by określić sens przepisu prawnego (por. K. Lewandowska, T. Lewandowski, Wykładnia celowościowa i językowa w prawie administracyjnym. Wytyczne doktryny i praktyczny przykład ich zastosowania, ST 2010, nr 9, s. 19-29.). Natomiast wykładnia funkcjonalna pełni rolę subsydiarną w stosunku do wykładni językowej, służąc głównie rozstrzyganiu wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa. Pozwala uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu, przepisu, umożliwia także potwierdzenie rezultatu wykładni językowej (tak: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006). Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że przekazanie kompetencji Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz dzielnic miało na celu z jednej strony zwolnienie tego organu od załatwiania szeregu spraw o mniej istotnym znaczeniu z perspektywy funkcjonowania Miasta w znaczeniu globalnym, zaś z drugiej strony przeniesienie spraw o zasięgu lokalnym na poziom zarządów dzielnic, które są bardziej zorientowane w sytuacji lokalnej. Jednocześnie należy przyznać rację stanowisku skarżącej Spółki, że istotą regulacji § 17 pkt 4 jest zarezerwowanie dla Prezydenta m. st. Warszawy, wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących inwestycji zdefiniowanych na podstawie parametrów powierzchni lub wysokości oraz sprawy dotyczące inwestycji przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, a także naczelnych i centralnych organów administracji. Z powyższego, a także ze sposobu redakcji § 17 pkt 4 uchwały wynika, że przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że na rzecz dzielnic m.st. Warszawy miejscowy prawodawca przekazał kompetencje do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trzech kategoriach spraw, a użyte w tym przepisie określenie "inwestycji kubaturowych" odnosi się wyłącznie do jednej z tych kategorii. Po pierwsze w zakresie kompetencji zarządów dzielnic m.st. Warszawy pozostaje wydawanie decyzji w przedmiocie wymienionym w § 17 pkt 4 uchwały w odniesieniu do inwestycji w postaci obiektów kubaturowych o powierzchni całkowitej poniżej 15 000 m2 (a zatem w przypadku obiektów niekubaturowych wskaźnik powierzchni nie ma znaczenia dla określenia właściwości organu). Po drugie inwestycji, których wysokość nie przekracza 30m (zarówno obiektów kubaturowych, jak i niekubaturowych), a po trzecie dróg gminnych. Stwierdzić należy, że przyjęcie takiego rozumienia spornego przepisu uchwały, jak zaprezentował organ w zaskarżonej decyzji jest niezrozumiałe z perspektywy celów regulacji, rodzi bowiem pytanie w sens pozostawienia Prezydentowi m.st. Warszawy kompetencji do załatwienia wniosków dotyczących nawet najmniejszych inwestycji nieposiadających kubatury, w sytuacji gdy w przypadku obiektów kubaturowych właściwość tego organu determinowana jest wielkością inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu organ niezasadnie uznał, że Zarząd Dzielnicy U. m. W. był organem niewłaściwym do rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie decyzji ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie podziemnej kablowej sieci elektroenergetycznej nN 0,4 kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą na częściach działek ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w rejonie ul, [...] w Dzielnicy U. m. W. Tym samym wydając decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie administracyjne organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem w sprawie, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Wobec uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji organ zobowiązany będzie do merytorycznego rozpatrzenia odwołań od decyzji Zarządu Dzielnicy U. m. W.z [...] [...] stycznia 2024 r. Z związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz.1935) zasądzając na rzecz skarżącej Spólki zwrot wpisu od skargi – w kwocie 500 zł, wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika - radcy prawnego - w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.