VII SA/Wa 2596/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W Z na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. nr KOA/1764/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej W Z kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) decyzją z 19 października 2022 r., na podstawie art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt. 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570), oraz art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506), po rozpatrzeniu odwołania W. Z. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. (Wójt) z [...] marca 2022 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego z infrastrukturą i komunikacją na działce nr [...] we wsi J., gm. J. Organ wskazał, że Wójt decyzją z [...] września 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, którą SKO decyzją z 26 stycznia 2021 uchyliło. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt wydał ww. decyzję z [...] marca 2022 r. Dalej powołał art. 61 ust. 1 z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2022 r. , poz. 503 - dalej u.p.z.p.) i podkreślił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozporządzenie) wyznaczono wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu co do warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wskazał na ust. 2 ww. paragrafu określający wyznaczanie granic obszaru analizowanego. SKO wskazało, że ostatecznie Wójt prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i stwierdził, że teren ten nie spełnia wymogów art. 61 ust. I pkt. 5 u.p.z.p. - inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi - 4 ust. 1 rozporządzenia. Nie jest bowiem możliwe wyznaczenie linii zabudowy w obrębie tej działki z uwagi na brak budynków po stronie zachodniej ul. [...], zainwentaryzowanych, leżących w obszarze analizowanym. Koliduje, granicząc od południa z terenami objętymi planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. części wsi J. - rejon cmentarza (uchwałą Rady Gminy J. z [...] listopada 2010 r.nr [...] - plan), w tym z § 4 ust. 1 pkt 8 oraz § 12 ust. 1 pkt a uchwały, gdyż bok terenu inwestycji na odcinku BC jest jednocześnie linią rozgraniczającą drogi publicznej klasy głównej 5.KDG. Nadto koliduje z art. 35 ust. 4 i z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Organ powtórzył, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy z uwagi na brak budynków po stronie zachodniej ul. [...]. Nawet przedłużenie linii zabudowy od drogi 5.KDG nie obejmie terenu inwestycji. Organ stwierdził że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany o szerokości 3-krotnej szerokości frontu tej działki. Odniesiono się do wszystkich działek mieszczących się w tym obszarze analizy. Podkreślił, że analiza urbanistyczna winna być dokonywana w oparciu o budynki istniejące, oddane do użytkowania i zinwentaryzowane. Skargę na ww. decyzję złożyła W. Z. zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji: 1. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i odmówienie ustalenia warunki zabudowy, pomimo spełnienia wszystkich warunków, a decyzja ogranicza teren zabudowy i ingeruje w prawo własności; 2. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak podjęcia czynności dowodowych co do ustalenia linii zabudowy, co skutkowało błędnym ustaleniem, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy z uwagi na brak budynków położonych w granicach obszaru analizy urbanistycznej; 3. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. pominięcie, że nieruchomość skarżącej jest objęta linią zabudowy, gdyż dla działki sąsiedniej o nr [...] (będącej uprzednio własnością skarżącej) wydano decyzję pozytywną przyjmując, że nieruchomość jest objęta linią zabudowy, co odzwierciedla mapa do celów projektowych - załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla dziatki nr [...] (dołączona do skargi); 4. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i wydanie dwóch odmiennych decyzji w oparciu o ten sam stan prawny i faktyczny, bowiem dla działki nr [...] graniczącej z działką o nr [...] wydano decyzję warunkach zabudowy, a linia zabudowy jest taka sama dla obu działek, 5. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez odmówienie wydania decyzji pozytywnej, podczas gdy inwestycja nie koliduje z innymi inwestycjami, ani nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym oraz jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy; 6. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podczas gdy można było określić warunki zabudowy w taki sposób, aby inwestycja nie kolidowała z innymi inwestycjami, ani nie zagrażała bezpieczeństwu w ruchu drogowym; II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i przeprowadzenie dowodu z mapy do celów projektowych dla działki nr [...], w celu wykazania, że jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy. W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację na poparcie ww. zarzutów, podkreślając m.in., że § 3 rozporządzenia nie zawiera przesłanek obligujących organ do objęcia analizą terenu większego niż minimalny, sposobu jego wyznaczenia, czy jego maksymalnej wielkości. Jednak wielkość obszaru analizowanego nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Organ winien uwzględnić art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, że analizie winny podlegać sąsiednie zabudowania, jako wyznacznik kontynuacji zabudowy. Wyznaczenie ww. obszaru może być uzależnione od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji, wielkości nieruchomości, czy stopnia rozproszenia zabudowy i winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa. Skarżąca przywołała orzecznictwo na poparcie powyższego stanowiska. Dodała, że z § 3 ust. 2 wynikają jedynie wartości minimalne szerokości frontu działki, jako punkt wyjścia dla wyznaczania granic obszaru analizowanego, co oznacza, że możliwe jest ich przekroczenie, jeżeli istnieją ku temu przesłanki. Nawet jeśli wyznaczono minimalny obszar analizowany, to nie uchyla to obowiązku uzasadnienia takiego wyboru, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wskazując brak zabudowy podobnej w obszarze analizowanym, powinny nie tylko wskazać jego granice, ale i kryteria ich wyznaczania, czego zabrakło w analizie urbanistycznej i zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo skarżąca podkreśliła, że organy powinny uwzględnić wszystkie działki w obszarze analizowanym, jako punkt odniesienia dla ustalenia i skonkretyzowania wymagań zabudowy. Należy dokonać racjonalnie uzasadnionego wyboru - spośród wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym - które ze względu na cechy zabudowy i uwarunkowania przestrzenno-urbanistyczne i architektoniczne są najbardziej adekwatne do oceny warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje zatem już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Innymi słowy, jeżeli w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty co najmniej o podobnej funkcji, zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., to rzeczą organu jest wkomponowanie planowanej inwestycji w zastany porządek urbanistyczno-architektoniczny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.- dalej p.p.s.a). Przedmiotem kontroli Sądu była w tej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] marca 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi J., gm. J. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organy odmówiły wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na: - niezgodność z 4 ust. 1 rozporządzenia wobec braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy w obrębie działki inwestycyjnej z uwagi na brak budynków po stronie zachodniej ul. [...], zainwentaryzowanych, leżących w obszarze analizowanym; - kolizję z graniczącymi od południa terenami objętymi planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. części wsi J. - rejon cmentarza, to jest uchwałą Rady Gminy J. z [...] listopada 2010 r.nr [...], w tym z § 4 ust. 1 pkt 8 i § 12 ust. 1 pkt a uchwały, bowiem bok terenu inwestycji oznaczony literami BC jest jednocześnie linią rozgraniczającą drogi publicznej klasy głównej 5.KDG; - kolizję z art. 35 ust. 4 i z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wskazać zatem na wstępie trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Tym samym planowana w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego przewiduje cyt. rozporządzenie, w którym określono wymagania dotyczące ustalania:1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Powyższe parametry ustala się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, który zgodnie z § 3 rozporządzenia wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W § 2 pkt 5 rozporządzenia zdefiniowano pojęcie frontu działki, jako tą część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Tak wyznaczony obszar analizowany stanowi wystarczające sąsiedztwo urbanistyczne i wzorzec dla planowanej zabudowy, a więc również wyznaczenia linii zabudowy w obrębie działki inwestycyjnej. Chodzi o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc tej jej części, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, tylko wytycza potencjalny teren inwestycji. Z akt niniejszej sprawy wynika, że działka nr [...] we wsi J., na której planowany jest dom jednorodzinny, w części oznaczonej literami A-B, z której ma odbywać się wjazd przylega do ul. [...] – działki [...] (wniosek, analiza urbanistyczna str. 2). Organ winien wystąpić zatem o uzgodnienie do właściwego zarządcy drogi w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, w obu decyzjach, w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wskazuje się na brak możliwości – ze względu na niezgodność z § 4 ust. 1 rozporządzenia - wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...] wobec braku w obszarze analizowanym budynków po stronie zachodniej ul. [...], zainwentaryzowanych na podkładzie geodezyjnym. Nie wyjaśniono jednak – w świetle art. 8 § 2 k.p.a., a na to wskazywała skarżąca w odwołaniu i skardze – jakimi kryteriami kierował się organ wyznaczając nową linię zabudowy w uprzednio wydanych decyzjach o warunkach zabudowy dla działek o nr [...] i [...], jak i dla działki sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...]. Zaznaczyć trzeba, że zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. wprawdzie nie oznacza, że organ - dostrzegając podobieństwo do spraw załatwionych wcześniej - musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej, niemniej w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że art. 8 k.p.a. nakłada na organy nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, ale i skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne pozostające w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie – wyrok NSA z 5.02.2008 r., II OSK 2005/06, LEX nr 461883. Takiej argumentacji organy w uzasadnieniach decyzji nie przedstawiły. Niezależnie Sąd zauważa, że plany obowiązujące na obszarze graniczącym z terenem inwestycji od strony oznaczonej literami B-C, począwszy od uchwały Rady Gminy J. z[...]listopada 1994 r. Nr [...] (utracił moc z 31 grudnia 2003 r.), teren działki nr [...], z której powstała działka nr [...], jak i obecny plan Rady Gminy J. z [...] listopada 2010 r. nr [...], przeznacza pod drogę publiczną. Podobnie plan zagospodarowania przestrzennego Województwa Mazowieckiego przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z [...] czerwca 2004 r. przewiduje, że na działce nr [...] planowana jest inwestycja celu publicznego - trasa L. – J. – Ł. wraz z przeprawą mostową przez W. Nie zostało jednak wyjaśnione, z jakiej przyczyny działka nr [...] stanowi rezerwę dla przewidzianej w ww. planie realizacji drogi 5KDG – a nawet poprzeczną przeszkodę na bezpośrednim przedłużeniu jezdni tej drogi - skoro dla działek również znajdujących się na jej przedłużeniu wydano decyzje o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia na budowę (załączone do skargi). Niewyjaśnienie wszystkich powyższych istotnych kwestii, mających wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a więc naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji organów obu instancji. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny Sądu. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji, a o kosztach na mocy art. 200 p.p.s.a.