VII SA/Wa 2598/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. T. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. i M. T. od decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2012r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010r., sygn. [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku kurnika na chlewnię, obiektu zlokalizowanego w [...], będącego własnością A. B.. Wydając powyższą decyzję organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny: W związku z pismem E. i M. T. z dnia [...] kwietnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] maja 2010r. kontrolę budynku inwentarskiego – chlewni znajdującego się w [...]. W dalszym toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że w/w chlewnia powstała w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania z obiektu kurnika typ 1500. Organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. ([...]), wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu (postanowienie adresowane było do A. B.) oraz nałożył obowiązek przedstawienia oceniającej zgodność obiektu z jego nową funkcją oraz z wymogami prawa. Zażalenie na w/w postanowienie złożył A. B.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. ([...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] października 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził ponowną kontrolę na posesji A. B. w [...] i ustalił, że w istniejącej poprzednio chlewni nie znajduje się już trzoda chlewna. Obiekt został wysprzątany i wywietrzony. Pismami z dnia [...] września 2010r. oraz z dnia [...] października 2010r. E. i M. T. jako sąsiedzi nieruchomości, na której znajduje się w/w obiekt budowlany wnosili o uznanie ich za stronę prowadzonego postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie uznał w/w za strony postępowania ze względu na brak interesu prawnego, powiadamiając ich o tym pismem z dnia [...] października 2010r. ([...]). Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010r. ([...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku kurnika na chlewnię, uznając, że doszło do przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, czego dowodem były ustalenia dokonane podczas kontroli w dniu [...] października 2010r. zawarte w protokole nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2012r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek E. i M. T. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wnioskujący we wniosku oraz w kolejnych pismach kierowanych do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( pismo z dnia [...] czerwca 2012r. oraz z dnia [...] czerwca 2012r.) wskazywali, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na błędne ustalenia dokonane przez organ powiatowy podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2010r. Podnosili, że chwilowe usunięcie świń z budynku nie oznaczało przywrócenia stanu poprzedniego, gdyż pozostała w tym budynku infrastruktura wybudowana na nowe potrzeby, to znaczy pozostały zbiorniki na gnojowicę i ruszty do hodowli trzody chlewnej. Dopiero usunięcie tej infrastruktury będzie przywróceniem do stanu poprzedniego. Po rozpoznaniu tego wniosku [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] pazdziernika 2010r., sygn. [...] umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku kurnika na chlewnię, obiektu zlokalizowanego w [...] będącego własnością A. B.. Organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-stanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stwierdził, że skoro przedmiotowy obiekt nie był użytkowany w sposób, który wzbudził wątpliwości organu nadzoru budowlanego, to organ ten nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia jak tylko o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. W dacie kontroli [...] października 2010r., co potwierdza dokumentacja fotograficzna, obiekt był pusty – nieużytkowany. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2012r. złożyli E. i M. T. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012r. Organ II instancyjny w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że [...] WINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja PINB z dnia [...] października 2010r., Nr [...], znak: [...], umarzająca postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku kurnika na chlewnię obiektu zrealizowanego w [...], nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ II instancyjny podzielił te ustalenia i wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane tj. do dnia 26 września 2005r., zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części była także przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu. Ustawodawca, zmieniając przepis art. 71 w/w ustawy stwierdził, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest przede wszystkim podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. A. B. posiadał decyzję Urzędu Miasta i Gminy w [...] o pozwoleniu na budowę kurnika typu "1500" z dnia [...] maja 1974r. W przedmiotowym budynku od 1993r. A. B. prowadził hodowlę świń. Zaprzestając prowadzenia powyższej działalności w budynku przeznaczonym na hodowlę kur, A. B. przywrócił obiekt kurnika do stanu poprzedniego, co zostało wykazane w protokole kontroli obiektu budowlanego PINB w [...] z dnia [...] października 2010r. oraz załączonej dokumentacji fotograficznej. Ponadto, organ stwierdził, że kontrolowana decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie była obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Z powyższą decyzją nie zgodzili się E. i M. T., którzy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj: - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych w zakresie zbadania zakresu samowoli budowlanej odnośnie zmiany sposobu użytkowania przez A. B. budynku inwentarskiego-kurnika na chlewnię, w związku z przebudową budynku i posadowieniem w nim rusztów do hodowli trzody chlewnej oraz zbiorników na gnojowicę (pod rusztami); - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomimo inicjatywy skarżących w tym zakresie; - art. 105 k.p.a. poprzez stwierdzenie dopuszczalności umorzenia postępowania przez PINB w [...] w sytuacji, gdy to postępowanie nie było bezprzedmiotowe i nie zaistniały przesłanki warunkujące jego umorzenie; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 81 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ponadto skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012r., znak sprawy: [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba zatem wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Taki też jest obecny kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ zatem orzeka wyłączenie kasacyjne, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów , które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r. IV SA 3763/03, LEX 156952). Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć zatem miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny (tj. rażący) narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010r. nr [...] nie jest dotknięta wadami o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotowa decyzja umarzała postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku kurnika na chlewnię wobec ustalenia zaprzestania w tym budynku hodowli świń i pozostawienia tego budynku pustym. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się do potrzeby ustalenia czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Dotyczy to warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieczniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W dacie orzekania przez PINB w [...] w dniu [...] października 2010r. zostało ustalone, że wcześniejsza hodowla świń w przedmiotowym obiekcie budowlanym, wybudowanym jako kurnik, przestała tam być prowadzona. Zatem słusznie uznano bezprzedmiotowość postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu z art. 71 Prawa budowlanego i umorzono postępowanie w sprawie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Oceniając tę decyzję w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo organy wskazały, iż nie doszło do naruszenia prawa materialnego w postępowaniu zwykłym i nie można stwierdzić zaistnienia w sprawie rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty skarżących w rzeczywistości sprowadzają się do żądania uznania, że przywrócenie stanu poprzedniego budynku, tj. sprzed hodowli świń, jest nierozerwalnie związane z usunięciem elementów dokonanej przebudowy obiektu budowlanego, tj. usunięciem gnojowników i rusztów do hodowli trzody chlewnej, przy uprzednim ustaleniu, że ta przebudowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej dokonanej na użytek zmiany przeznaczenia obiektu. Żądanie takie wykracza poza ramy postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, poza ramy ocenianej decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. Kwestia samowolnej przebudowy obiektu, jeżeli taka samowola nastąpiła, podlega innym regulacjom prawnym i nie mogła być rozpatrywana w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego w stopniu mogącym istotnie wpływać na wynik sprawy, ani naruszeń prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. W tych warunkach Sąd oddalił skargę w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 1270).