VII SA/Wa 2599/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K R na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni w S.(DZZ) decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], na podstawie art. 281 ust. 5, art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, dalej Prawo wodne), określił K. R. opłatę podwyższoną za I kwartał 2018 r. - 3300 zł za pobór wód podziemnych w M. (dz. [...]) bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z akt sprawy wynika, że kontrola przeprowadzona 28 lutego 2020 r. na ww. działce oraz na działce nr [...] - w zakresie poboru wód podziemnych od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2020 wykazała, że K. R. prowadzi chów i hodowlę drobiu – kur niosek. Ustalono, że pobór wód podziemnych ze studni na działce nr ew. [...] jest nieopomiarowany oraz że decyzją DZZ z [...] listopada 2020 r. przeniesiono na Fermę Drobiu R. K. pozwolenie wodnoprawne udzielone 28 września 2007 r. P.P.H. [...]. Ponadto z ww. studni pobierane są również wody podziemne dla potrzeb kurnika na działce nr ew. [...], bez pozwolenia wodnoprawnego. W oparciu o wyniki kontroli DRZGW w L. na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wydał [...] kwietnia 2021 r. zarządzenie pokontrolne nr [...] nakładające na K. R. obowiązki: 1) opomiarowania pobieranej wody podziemnej ze studni na działce nr ew. [...] w terminie 2 tygodni od otrzymania zarządzenia; 2) prowadzenia rejestru pobranych wód podziemnych z ww. studni z częstotliwością 1 raz na dobę, z uwzględnieniem odczytów wskazań urządzenia pomiarowego – w terminie - po zamontowaniu urządzenia pomiarowego - do stałego stosowania; 3) prawnego uregulowania poboru wód podziemnych z ww. studni dla potrzeb kurnika na działce nr ew. [...] w terminie do 1.11.2021 r.; 4) składania oświadczeń o zakresie poboru wód podziemnych z ww. studni w celu naliczenia opłaty zmiennej, w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału, działanie ciągłe. 5) pisemnego powiadomienia PGW Wody Polskie RZGW w L. o realizacji: pkt 1 i 2 zarządzenia (z przesłaniem dokumentacji zdjęciowej potwierdzającej wykonanie obowiązków) - w terminie 1 tygodnia od opomiarowania poboru wód podziemnych; pkt 3 w terminie do 5.11.2021 r. W dniu 24 sierpnia 2021 r. DZZ, na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, wydał K. R. informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...], OZ/I kwartał/2018 za I kwartał 2018 r. - 660 zł, a 27 sierpnia 2021 r. - na podstawie art. 281 ust. 5 Prawa wodnego - informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...], OP/I kwartał/2018 za I kwartał 2018 r. - 3300 zł za pobór wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt. 1 Prawo wodne, która została ustalona przez Zarząd Zlewni PGW WP w S. w informacji nr [...], OZ/I kwartał/2018 za I kwartał 2018 r. z 24 sierpnia 2021 r. - 660 zł. K. R. wniósł reklamację od informacji z 27 sierpnia 2021 r. w trybie art. 273 ust. 1-3 Prawa wodnego, kwestionując ustalenie ilości pobranych wód podziemnych, co miało wpływ na opłatę zmienną. Wyliczenia dokonano bowiem w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70) w odniesieniu do kury brojlera, a pobór dokonywany był na potrzeby hodowli kur niosek, których zapotrzebowanie na wodę jest mniejsze. Zastosowana norma rozporządzenia (tj. przelicznik 0,5 l/d) jest zatem niewłaściwy. Nadto, zgodnie z normą dostawcy materiału genetycznego dla chowu młodocianych kur niosek przelicznik ten, uśredniając, powinien wynosić 0,076 l/d, a dla kur dorosłych - zgodnie z tabelami w publikacjach producenta linii genetycznej. Ponadto, w studni opomiarowanie się znajdowało. Wskazał również, że jego poprzednik przez okres posiadania pozwolenia wodnoprawnego uiszczał opłatę zmienną - 60 zł za kwartał, dlatego ustalona za I kwartał 2018 r. jest niezrozumiała. Decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] DZZ określił wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za I kwartał 2018 r. - 660 zł., a decyzją [...] opłatę podwyższoną 3300 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości M. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego w ww. kwartale. Organ wskazał, że wystawiono Informację ustalającą wysokość opłaty na podstawie Protokołu kontroli nr [...] znak sprawy [...], w którym stwierdzono brak pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego w tym. Przyjęto przyjął zużycie wody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U.2002.8.70). Stwierdził, że powołana linia genetyczna jest niewiarygodna i nie może być użyta w procedurach administracyjnych. To rozporządzenie jest aktem prawa powszechnie obowiązującym. Dodał, że użyto przelicznika bardziej korzystnego dla kontrolowanego. Niepodpisanie protokołu nie zwalniało od obowiązków pokontrolnych. Organ podkreślił przy tym, że sporządzono fotografie potwierdzające brak licznika na studni, jak i podmiot nie wykazał, że prowadzi rejestr pobrań. Ponadto PGWWP działa od 2018 r. i od tego roku nie została uiszczona żadna opłata przez L. R. Organ wyjaśnił, że opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt. 1 Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ustalonej przez DZZ w informacji nr [...], OZ/I kwartał/2018 z 24 sierpnia 2021 r. - 660 zł za I kwartał 2018 r. (660 x 500% = 3300). Skargę na tę decyzję wniósł K. R. zarzucając naruszenie: 1) art. 11, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wszechstronne materiału dowodowego, gdyż organ nie odniósł się w pełni do twierdzeń skarżącego i dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów; 2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, w szczególności, poprzez: a) niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie decyzji w części faktycznej, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn uznania, że dokumenty skarżącego tj. załączniki do reklamacji - linia genetyczna i złożone w sprawie [...] nie stanowią miarodajnego materiału dowodowego pomimo faktu, że załącznik do ww. rozporządzenia z 14 stycznia 2002 r. nie określa norm dla kur niosek, a jedynie dla kur brojlera i kur, które genetycznie są odmienne i mają inne wymagania co do podawanej paszy oraz wody; b) brak wystarczającego uzasadnienia prawnego skarżonej decyzji; 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1 oraz art. 272 ust. 1 Prawo wodne, § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a oraz § 5 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez ich błędne zastosowanie poprzez niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn uznania za zasadną wyliczonej opłaty podwyższonej za I kwartał 2018 r; 4) art. 7, art. 7a § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, ograniczającego się jedynie do przyznania wiarygodności twierdzeniom organu i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym przeliczniku zużycia wody dla kury nioski - 0,5 l/d oraz 1,4 l/d zgodnie z załącznikiem do cyt. rozporządzenia z 14 stycznia 2002 r., wskazującego jedynie wartość dla kur brojlera i kur, oraz niewzięcie pod uwagę twierdzeń skarżącego zawartych w reklamacji i załącznikach, które wskazują, że organ nie dokonał analizy linii genetycznej dla kur niosek – hodowanych przez skarżącego. Skarżący zarzucił ponadto błędne uznanie, że zasadnie określono opłatę zmienną stanowiącą podstawę obliczenia opłaty podwyższonej, na podstawie której skarżący pobrał w 2018 r. 19426,2 m3 wody przy przeliczniku przyjętego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r., na poziomie 0,5 l/d dla kur brojlera oraz 1,4 l/d dla kur, bez analizy wskazywanych przez skarżącego dokumentów, z których wynikają bardzo duże różnice w poborze wody dla kur niosek tj. 0,076 l/d. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji; dołączenie akt Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. ze sprawy sygn. [...]; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pism i maili z załącznikami (księgami stada i zasad prowadzenia stada dla linii genetycznej), na okoliczność błędnych ustaleń co do wysokości przyjętego do wyliczenia przelicznika zużycia wody i wielkości obsady kurników w spornych latach, 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego zootechnika, na okoliczność jaki powinien być przyjęty przelicznik norm zużycia wody dla kur niosek, czy jest zgodny z przelicznikiem z ww. rozporządzenia oraz określenia wysokości poboru wody w 2018 r. dla hodowli. Skarżący zakwestionował twierdzenie organu, że niezłożenie skargi na zarządzenie pokontrolne świadczy o jego zgodzie z ustaleniami kontroli. Zaznaczył, że nie zgadzał się z przelicznikiem norm zużycia wody, co potwierdzają akta sprawy sygn. [...]. Zaznaczył, że zarządzenie pokontrolne z 15 kwietnia 2021 r. dotyczyło nałożenia obowiązków, z którymi skarżący się zgadzał, dlatego nie wniósł skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 21 stycznia 2022 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za III kwartał 2021 r. na 95 zł – na okoliczność faktycznego poboru wód podziemnych tj. 700 m3 za III kwartał 2021 r. przy tożsamej obsadzie kurników. Wyrokiem z 8 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 2592/21 WSA w Warszawie uchylił decyzję DZZ z [...] września 2021 r., nr [...] określającą opłatę zmienną za pobór wód podziemnych w ww. okresie. Wyrok jest nieprawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2022 poz. 329 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja została wydana w przedmiocie opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.). DZZ w S., na mocy art. 281 ust. 5 Prawa wodnego, wydał K. R. informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...], OP/I kwartał/2018 za I kwartał 2018 r. w wysokości 3300 zł za pobór wód w M. bez pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego. K. R. wniósł reklamację od tej informacji w trybie art. 273 ust. 1-3 w zw. z art. 281 ust. 8 Prawa wodnego, kwestionując przyjętą ilości pobranych wód podziemnych, wysokość opłaty zmiennej i w konsekwencji - wysokość opłaty podwyższonej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego pobór wód podziemnych jest usługą wodną, za którą uiszcza się opłatę (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Opłata ta - co do zasady - składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 Prawa wodnego). Natomiast opłata podwyższona jest sankcją administracyjną za korzystanie z usług wodnych. Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne (art. 281 ust. 2). Jak stanowi art. 280 pkt 1 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W tej sprawie w I kwartale 2018 r. pobór wód podziemnych odbywał się bez pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dopiero decyzją DZZ z [...] listopada 2020 r. (ostateczną [...] grudnia 2020 r.), przeniesiono na Fermę Drobiu [...] pozwolenie wodnoprawne udzielone PPH [...] decyzją z [...] września 2007 r. Zaistniała zatem przesłanka z art. 280 pkt 1 Prawa wodnego do ustalenia opłaty podwyższonej, niezależnie od ustalenia opłaty zmiennej. W świetle art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Wysokość tej opłaty jest zatem uzależniona od wysokości opłaty zmiennej, skoro stanowi jej wielokrotność. Natomiast wysokość opłaty zmiennej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 Prawa wodnego). Sądowi wiadome jest z urzędu, że wyrokiem z 8 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 2592/21 Sąd uchylił decyzję DZZ z [...] września 2021 r., nr [...] określającą opłatę zmienną za pobór wód podziemnych za I kwartał 2018 r. Sąd uznał, że organ błędnie ustalił ilość pobranych wód podziemnych w tym kwartale, stosując pkt 5 Tabeli 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70). Uszło bowiem uwadze organu, że powyższe rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu art. 27 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 74), upoważniającego właściwy organ do określenia w drodze rozporządzenia, przeciętnych norm zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług, które stanowią podstawę ustalania ilości pobranej wody w razie braku wodomierza, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych odbiorców usług oraz wskaźniki średniego zużycia wody określone w szczególności dla gospodarstw domowych, usług oraz innej działalności w miastach i na wsiach. Rozporządzenie to jest zatem aktem wykonawczym do ustawy określającej zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, zgodnie z art. 2 pkt 21 tej ustawy jest działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, co sprzeciwia się zastosowaniu w tej sprawie przepisów ww. rozporządzenia z 14 stycznia 2002 r. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 281 ust. 4 Prawa wodnego ustalenia ilości pobranych wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Wody Polskie dokonują na podstawie badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami. W ww. wyroku dotyczącym opłaty zmiennej za ten sam okres, Sąd wskazał, że art. 281 Prawa wodnego określa sposób ustalenia opłaty podwyższonej i nie może być pominięty w postępowaniu związanym z ustaleniem opłaty zmiennej. Opłata podwyższona jest rodzajem sankcji za korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i jest zależna od wysokości opłaty zmiennej (art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Skoro jednym z czynników ustalenia tej opłaty jest ilość pobranych wód, a w przypadku opłaty podwyższonej art. 281 ust. 4 ustawy wskazuje sposób jej ustalenia, to ustalenie to powinno się odbywać na tych samych zasadach co do obu opłat. Sąd w ww. wyroku uznał, że organ powinien dokonać ustaleń ilości pobranych wód podziemnych dla fermy hodowli kur niosek za dany kwartał z uwzględnieniem art. 281 ust. 4 Prawa wodnego. W konsekwencji, skoro opłata zmienna za ww. kwartał została błędnie ustalona, to organ błędnie ustalił też wysokość opłaty podwyższonej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, tj. z art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 1 i 281 ust. 4 Prawa wodnego. Dopiero po prawidłowym ustaleniu wysokości opłaty zmiennej, przy zastosowaniu art. 281 ust. 4 ustawy, organ powinien ustalić opłatę podwyższoną na mocy art. 281 § 1 pkt 1 Prawa wodnego. Odnośnie zarzutów dotyczących art. 7, art. art. 77 i art. 80 k.p.a., których strona upatrywała w nieprawidłowość ustalenia ilości pobranych wód i wysokości opłaty zmiennej, co pośrednio ma również wpływ na ustalenie wysokości opłaty podwyższonej wskazać trzeba, że ustalenia te muszą być dokonane w postępowaniu dotyczącym opłaty zmiennej. W tym postępowaniu organ nie dokonywał takich ustaleń, określając wysokość opłaty na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w oparciu o informację z dnia 24 sierpnia 2021 r. Dodać należy, że powołanie się przez organ na informację z 24 sierpnia 2021 r. było błędne, gdyż tego samego dnia, w którym wydano decyzję o ustaleniu opłaty podwyższonej, organ wydał też decyzję o ustaleniu opłaty zmiennej, a więc to ustalenia tej decyzji powinny być podstawą określenia wysokości opłaty podwyższonej. Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż ustalenia wysokości opłaty zmiennej w informacji i decyzji były jednakowe. Sąd nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, gdyż w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu i tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w tej sprawie nie wystąpiły. Ponownie rozpoznając sprawę, po prawidłowym ustaleniu wysokości opłaty zmiennej, organ ustali opłatę podwyższoną na mocy art. 281 § 1 pkt 1 Prawa wodnego. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.