VII SA/Wa 26/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi H. J., B. J., T. J. i K. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 1757 (tysiąc siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 49, ust. 1 i 2, w związku z art. 59 g oraz art. 83, ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 123 ustawy z dnia 14.06.. 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - w sprawie samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...] w związku ze spełnieniem obowiązku określonego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz po ustaleniu możliwości legalizacji ww. samowoli budowlanej postanowił ustalić H. i K. J. oraz B. i T. J. opłatę legalizacyjną z tytułu samowoli budowlanej dotyczącej obiektu budowlanego kat. I - budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie jego nadbudowy i rozbudowy w wysokości 50 000 złotych (słownie pięćdziesiąt tysięcy złotych). Ww. opłatę ustalono w wyniku wyliczeń określonych art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f ust 1-3 ustawy Prawo budowlane, wg wzoru: 50xsxkxw = wysokość opłaty, w przedstawiony poniżej sposób (50 x 500,00 zl) x 2,0 x 1,0 = 50.000,00 zł gdzie: 50 - wskaźnik krotności stawki opłaty (ustalony art. 49, ust. 1 Pr. bud.); 500,00 zł. - s - stawka opłaty ( ustalona art. 59 f, ust. 2 Pr. bud.) oraz określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane współczynniki dla jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego; 2,0 - współczynnik kategorii obiektu, 1,0 - współczynnik wielkości obiektu. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 1 grudnia 2011 r. przeprowadzono oględziny na nieruchomości nr ew. [...] w [...], gm. [...]. Stwierdzono, że właściciele nieruchomości, H., K., B. i T. J., samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, rozbudowali i nadbudowali istniejący budynek mieszkalny. Według oświadczenia właścicieli biorących udział w oględzinach, na działce pierwotnie znajdował się parterowy budynek mieszkalny wybudowany około 1965 r. Do rozbudowany i nadbudowany budynku przystąpiono w 2004 roku. Tak wynika z oględzin potwierdzonych dokumentacją zdjęciową, budynek został znacznie wydłużony w kierunku wjazdu na posesję oraz podwyższony w celu wykonania poddasza mieszkalnego. Poddasze jest w trakcie robót wykończeniowych. Organ nadzoru budowlanego, po rozpoznaniu sprawy, podjął czynności mające na celu legalizację prowadzonej budowy w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2012 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią o zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i zakresem robót pozostałych do wykonania, opracowanych przez uprawnionego projektanta wraz z kopią zaświadczenia o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wywiązał się z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem i przedłożył wymagane przepisami prawa, dokumenty Po ich sprawdzeniu organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. nałożył na H., K., B. T. J. obowiązek uzupełnienia braków w złożonym projekcie budowlanym. Braki zostały uzupełnione, w związku z czym organ nadzoru budowlanego, po ponownym sprawdzeniu dokumentów, stwierdził, że spełnione zostały przesłanki umożliwiające zalegalizowanie obiektu. Powyższe okoliczności - zgodnie z art. 49, ust. 1 i 2 prawa bud. - obligują organ nadzoru budowlanego do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie warunkuje wydanie inwestorowi decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Na ww. postanowienie zażalenie wnieśli H. i K. J. oraz B. i T. J.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] dnia [...].11.2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego bezspornym jest fakt samowolnej tj. bez wymaganego prawem uzyskania stosownego zezwolenia realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ zauważył, iż wobec wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2012r., Nr [...], organ ten prawidłowo, w kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego, ustalił opłatę wg stosownych przepisów cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1994r. Nie budzi także wątpliwości organu odwoławczego sposób wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Ustosunkowując się do wywodów zawartych w zażaleniu stwierdził, iż pozostają one bez wpływu na treść niniejszego postanowienia. Odnotowując wskazane przez skarżących rozbieżności w dacie realizacji spornej inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zauważył, iż jak wynika z materiału dowodowego (oświadczenie zawarte w zażaleniu) inwestorzy samowolnie wykonali po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. co najmniej wymianę pokrycia dachu w ww. budynku. W tej sytuacji nawet gdyby przyjąć, iż roboty budowlane dot. samej rozbudowy i nadbudowy budynku zakończone zostały w 1994 r. to samowolne wykonanie porycia dachowego świadczy o ciągu samowoli budowlanych związanych z ww. inwestycją. W przypadku, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzje złożyli H. i K. J. oraz B. i T. J.. Wskazali, że organ odwoławczy niesłusznie nie uznał zażalenia dotyczącego wyjaśnienia opłat legalizacyjnych za dokonaną samowolę budowlaną polegającą na dobudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazali, że całość budynku została wybudowana przed 1994 r. przez poprzedniego właściciela S. K. Dodali, że spełnili wszelkie wymogi legalizacji samowoli budowlanej, stąd nie ma podstaw do dodatkowego nakładania kary grzywny. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga jest zasadna. Podstawą rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego było uznanie, że wymiana pokrycia dachowego przez skarżących stanowi kontynuację samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...]. W związku z tym do tego ciągu samowoli budowlanych nie ma zastosowania art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Natomiast znajduje zastosowanie art. 48 ww. ustawy. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie ma w takim przypadku art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, który stanowi, iż obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie czy rzeczywiście mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanych uprawniających do zastosowania jednego przepisu odnoszącego się do procesu legalizacji. Na akceptacje zasługuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany przez organ odwoławczy. Należy jednak zauważyć, że dotyczy on odmiennego stanu faktycznego. Przede wszystkim odnosił się od faktycznie do szeregu zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni wielu lat. W efekcie tych wielokrotnie podejmowanych prac z pierwotnego budynku pozostała oryginalna tylko niewielka jego część. W rezultacie trudo by było ustalić do jakiej części budynku należy stosować przepisy "starej" ustawy. Poza tym w sprawie, którego dotyczył wskazany wyrok, każda z kolejnych prac wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec takich okoliczności przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny teza, iż "jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1969-2001), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania..." jest w pełni uzasadniona. Odnosząc jednak się do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że różni się ona zasadniczo od sprawy rozpoznawanej przez NSA. Przede wszystkim nie można mówić o ciągu zdarzeń faktycznych. W zasadzie w odniesieniu do przedmiotowego budynku roboty budowlane polegające na rozbudowie i przebudowie przeprowadzono według skarżących w 1994 r. oraz wymianę pokrycia dachowego z eternitu na blachę dokonaną już pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Trudno uznać, że nie związane ze sobą roboty wykonane w ostępie kilkunastu lat stanowiły jeden ciąg zdarzeń. Poza tym wymianę pokrycia dachowego należy uznać za remont, który nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a należało jedynie dokonać zgłoszenia. Z tego faktu wynika konieczność rozdzielenia robót wykonanych w 1994 r. i tych dotyczących wymiany pokrycia. Nie ma żadnych formalnych przeszkód aby różny tryb legalizacji zastosować do poszczególnych robót. W ocenie orzekającego Sądu przyjęta przez organy nadzoru budowlanego wykładnia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi nieuzasadnione ograniczenie zastosowania tego przepisu i kłóci się z zasadą lex retro non agit. Poza tym wykładnia taka jest sprzeczna z zasadami logiki. Oznacza ona bowiem, że podjęcie jakichkolwiek prac (nawet w minimalnym zakresie) przy budynku podlegającym legalizacji według ustawy z 1974 r. zmienia tryb legalizacji wobec całego budynku. Z uwagi na przyjęcie przez organ odwoławczy błędnej wykładni przepisów prawa budowlanego, czego konsekwencją było utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia koniecznym było uchylenie postanowień obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę należy precyzyjnie ustalić datę przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego skarżących a następnie zastosować właściwy tryb legalizacji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 wcześniej powoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku.