VII SA/Wa 26/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 października 2024 r. znak: KOC/6148/Ar/24 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Warszawy z dnia [...] września 2024 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. D. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 29 października 2024 r. znak: KOC/6148/Ar/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z [...] września 2024 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa - umarzającą postępowanie z wniosku M. D. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem i infrastrukturą techniczną, budowie drogi dojazdowej (ciągu pieszo-jezdnego) oraz budowie stacji transformatorowej planowanej do realizacji na dz. nr [...] oraz części dz. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy B. m. W. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ pięciokrotnie zawieszał na wniosek wnioskodawczyni postępowanie w sprawie i je podejmował. Ostatnie zawieszenie postępowania nastąpiło [...] sierpnia 2021 r., na podstawie art. 98 § 1 kpa, postanowieniem Prezydenta m. W. nr [...]. W postanowieniu tym zamieszczone zostało pouczenie o treści art. 98 § 2 kpa, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W postanowieniu zawarta została również informacja, że ewentualne zażalenia na postanowienie należy składać w kancelarii Biura A. ul. [...], [...], parter – kancelaria pokój 27 lub za pośrednictwem poczty (adres do korespondencji: ul. [...], [...]). Postanowienie to zostało doręczone profesjonalnemu pełnomocnikowi wnioskodawczyni w dniu 17 sierpnia 2021 r. Pismem z 27 sierpnia 2024 r. (wpływ do kancelarii Urzędu m. W. 30 sierpnia 2024 r.) pełnomocnik wnioskodawczyni złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie pełnomocnik poinformował organ, że 7 sierpnia 2024 r. nadał przez operatora pocztowego pismo zawierające wniosek o podjęcie tego postępowania. Pismo to zostało skierowane na adres wskazany w pouczeniu postanowienia z [...] sierpnia 2021 r., czyli do poprzedniej siedziby Biura A., tj. na adres ul. [...], [...]. Pismo to zostało jednak zwrócone do nadawcy z adnotacją "zwrot instytucja przeniesiona na inny adres". Kolegium, rozpatrując odwołanie, nie podzieliło stanowiska skarżącej, że winę za uchybienie terminu ponosi Prezydent m. W., gdyż wniosek o podjęcie postępowania został nadany w dniu 7 sierpnia 2024 r. na adres podany w pouczeniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. Organ podkreślił, że strona przynajmniej od [...] sierpnia 2021 r. była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na którym ciąży obowiązek dochowania szczególnej staranności w prowadzeniu spraw swoich mandantów. Profesjonalny pełnomocnik, kierowany ostrożnością powinien sprawdzić, czy pod adresem wskazanym w postanowieniu wydanym 3 lata wcześniej nadal znajduje się urząd, do którego kierowane jest żądanie. Wskazał, że zgodnie z art. 41 § 1 kpa to strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Przepis ten nie nakłada na organ obowiązku powiadamiania stron o zmianie swojego adresu, gdyż ten jest powszechnie znany, zaś informacja o nim jest łatwo dostępna (np. ze strony internetowej urzędu). Kolegium wskazało, że ze stron internetowych Urzędu m. W. wynika, że wszystkie biura wydziału architektury i planowania zostały w 2024 r. przeniesione do budynku przy al. [...], a ponadto jak podało Kolegium, nie odnalazło pod adresem [...] żadnego biura Urzędu m. W. Wskazanie adresu [...] w rozdzielniku decyzji należy zatem uznać za błąd wynikający np. z pracy na starych wzorach decyzji, przy czym podkreśliło, że treść rozdzielnika nie ma wpływu na treść i zasadność orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji Prezydent m. W. jasno wskazał, że biura wydziału planowania zostały przeniesione z siedziby przy ul. [...], stąd powoływanie się przez skarżącą na zapisy w decyzji jako dowód na utrzymywanie pod powyższym adresem siedziby wydziału jest bezpodstawne. Zdaniem Kolegium fakt uchybienia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania jest bezsprzeczny i stanowić może samoistną podstawę do umorzenia postępowania. Niemniej jednak Kolegium podkreśliło, że w sprawie wystąpiła druga przyczyna obligująca Prezydenta m. W. do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek z 16 maja 2011 r., jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla S., zatwierdzonym uchwałą Rady m. W. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] (Dz. U. Woj. [...]. z dnia [...] grudnia 2021 r. poz. [...]). Tym samym, zdaniem Kolegium, wydanie decyzji stało się niemożliwe z mocy prawa, zaś postępowanie w sprawie jej wydania bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła M. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art 57 § 3a i § 5 pkt 2 kpa poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i błędnych ustaleń faktycznych, tj. przyjęcie, że wniosek skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania wpłynął do organu I instancji 30 sierpnia 2024 r., podczas gdy w rozumieniu art. 57 § 3a i 5 kpa do doręczenia doszło 7 sierpnia 2024 r., a zatem przed upływem terminu do podjęcia postępowania, bowiem dla oceny, kiedy doszło do doręczenia i zachowania terminu zgodnie z kpa, nie ma znaczenia, czy pismo "wpłynęło" do organu, tzn. czy doszło do "skutecznego doręczenia" pisma nadanego w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, a zatem prawidłowa jego wykładnia winna skutkować przyjęciem i ustaleniem przez organ odwoławczy i organ I instancji, że przepis ten, skutek w postaci przyjęcia dochowania terminu wynikającego z przepisów kpa przewiduje, o ile strona nada pismo we właściwej placówce pocztowej, tj. o ile operator pocztowy przyjmie pismo do doręczenia, bez znaczenia zaś jest, czy oraz kiedy do owego doręczenia doszło; 2) art. 98 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nie wpłynął i w konsekwencji umorzone zostało przez organ I instancji postępowanie o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy wobec doręczenia wniosku o podjęcie sprawy w terminie wynikającym z art. 98 § 2 kpa, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji oraz umorzyć postępowanie; 3) art 7, art. 77 § 1 oraz art 80 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 9 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego oraz pominięcie niektórych dowodów zgromadzonych w toku niniejszego postępowania, co skutkowało bezpodstawnym oraz pozostającym w sprzeczności z zasadą informowania stron stwierdzeniem, że pełnomocnik skarżącej nie zwrócił się w 3-letnim terminie, wynikającym z art. 98 § 2 kpa, o podjęcie postępowania, a to w związku z "przesłaniem pisma dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania na niewłaściwy adres" (tj. ul. [...], [...]), podczas gdy dokonując prawidłowych ustaleń w sprawie, organ odwoławczy powinien był dojść do przekonania, że skoro: - jak sam wskazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, pod adresem: ul. [...], [...] znajduje się Wydział Zagospodarowania Przestrzennego P. wchodzący w skład Biura A. Urzędu m. W.; zatem adres ten jest prawidłowym adresem Prezydenta m. W., pod który należało kierować podania do tego organu administracji samorządowej, - a nadto, że pełnomocnik skarżącej działał w zgodzie oraz w zaufaniu do treści pouczenia zamieszczonego w postanowieniu Prezydenta m. W. z [...] sierpnia 2021 r., gdzie jako adres organu wskazano: ul. [...], [...], do czego był on uprawniony, albowiem organ I instancji nie poinformował go o zmianie tego adresu w sposób określony przepisami procedury administracyjnej (za tego rodzaju poinformowanie nie może zostać uznane "przeprowadzenie szeroko rozpowszechnionej akcji informacyjnej o zmianie adresu", w tym poprzez zamieszczenie stosownej informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu m. W.), to podanie z 7 sierpnia 2024 r. o podjęcie przedmiotowego postępowania zostało złożone w terminie przewidzianym w art. 98 § 2 kpa; zaś nawet gdyby uznać, że doszło do uchybienia w tym zakresie (co pełnomocnik skarżącej uczynił jedynie z najdalej posuniętej ostrożności procesowej), to zostało udowodnione, że do tego rodzaju uchybienia doszło bez jego winy pełnomocnika skarżącej (art. 58 § 1 kpa); 4) art. 41 § 1 w zw. z art. 8 § 1 i art 9 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie ma on zastosowania do organu administracji publicznej w sytuacji zmiany siedziby przez organ administracji, bowiem zobowiązuje on do informowania o zmianie adresu tylko stronę postępowania, podczas gdy z zasady informowania i budowania zaufania do władzy publicznej i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw oczekiwać należy, że organ władzy publicznej, aby uniknąć wątpliwości prowadzących do negatywnych skutków dla strony w postępowaniu administracyjnym, o zmianie swojej siedziby powinien informować uczestników prowadzonych przed organem postępowań administracyjnych, a już zupełnie nieprzewidzianą w przepisach okolicznością jest tłumaczenie organu odwoławczego, że organ I instancji popełnił błąd w rozdzielniku do decyzji, nie mający wpływu na treść i zasadność orzeczenia, a wynikający rzekomo z praktyki posługiwania się wzorami odpowiedzi. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają zarówno przepisy postępowania, jak i prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej z 16 maja 2011 r. w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta m. W. z [...] sierpnia 2021 r., na podstawie art. 98 § 1 kpa. Zgodnie z art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 17 sierpnia 2021 r. Zgodnie natomiast z art. 98 § 2 kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Należy przy tym wskazać na prekluzyjność terminu, o którym mowa w tym przepisie, do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, bowiem termin przewidziany w art. 98 § 2 kpa jest terminem prawa materialnego, nieprzywracanym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Określony w treści art. 98 § 2 kpa termin jest terminem prekluzyjnym, a więc takim, który nie może zostać przywrócony niezależnie od przyczyn jego uchybienia, jakakolwiek czynność procesowa podjęta po upływie takiego terminu nie wywołuje żadnych skutków procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., I OSK 757/22 - Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem moment początkowy biegu terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane [...] sierpnia 2021 r. Zatem upływ trzech lat nastąpił 9 sierpnia 2024 r. W tym czasie pełnomocnik skarżącej – wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie – złożył w 3-letnim terminie wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w dniu 7 sierpnia 2024 r., wprawdzie wniosek ten został skierowany na nieaktualny adres organu wskazany w pouczeniu postanowienia o zawieszeniu postępowania (ul. [...]), to jednak pełnomocnik skarżącej do tego pouczenia się zastosował. Skierowanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania na nieaktualny adres organu było skutkiem niepoinformowania pełnomocnika skarżącej przez organ w trakcie toczącego się postępowania o zmianie siedziby organu, czym Prezydent m. W. naruszył art. 8 § 1 i art. 9 kpa. W ocenie Sądu obowiązek informowania organu przez strony postępowania o zmianie ich adresu do korespondencji, jak i obowiązek informowania stron postępowania przez organ o zmianie jego adresu do korespondencji, uznać należy za obowiązujący ogólny standard postępowania administracyjnego. W przypadku obowiązku stron wynika on wprost z art. 41 § 1 i 2 kpa. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, zaś – w razie zaniedbania tego obowiązku – doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Obowiązek organu do informowania stron o zmianie jego adresu, jeżeli zaszła ona w toku już wszczętego i toczącego się postępowania, wywieść należy z art. 8 § 1 i art. 9 kpa. Zgodnie z zawartymi w tych przepisach zasadami ogólnymi organy administracji publicznej zobowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Stosowanie tych zasad nie jest prawnie wyłączone w sytuacji, w której stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik. W ocenie Sądu, zmiana adresu przez organ w toku postępowania administracyjnego jest okolicznością faktyczną, o której mowa w art. 9 kpa, mogącą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, wobec czego strona w myśl art. 8 § 1 kpa ma prawo działać w zaufaniu do organu i oczekiwać, że ten poinformuje go wyraźnie o zmianie swojego adresu. O wspomnianym wpływie świadczy chociażby rozpoznawana sprawa, w której niepoinformowanie przez organ o zmianie jego adresu doprowadziło do skierowania wniosku z 7 sierpnia 2024 r. o podjęcie zawieszonego postępowania na nieaktualny adres organu. W szczególności w sytuacji, gdy różne komórki organizacyjne Prezydenta m. W. rozproszone są na terenie m. W., obowiązkiem organu jest informowanie stron postępowania o zmianie adresu, czego organ w niniejszej sprawie nie dopełnił. Skutkiem tego naruszenia jest stwierdzenie przez Prezydenta m. W. uchybienia 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa, do wniesienia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Niepoinformowanie przez organ o zmianie swojego adresu doprowadziło do pozbawienia skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania jej wniosku z 16 maja 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Założenie, że strona postępowania – choćby reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – formułując pismo do organu w toczącej się sprawie administracyjnej ma obowiązek każdorazowo weryfikować adres organu, mimo że nie otrzymała od niego żadnej informacji wskazującej na zmianę adresu, byłoby sprzeczne z założeniami art. 8 § 1 i art. 9 kpa. Jego akceptacja oznaczałaby bowiem, że strona nie może zaufać organowi, że ten zgodnie z art. 9 kpa poinformuje ją w toku korespondencji o okolicznościach faktycznych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, do których jak wskazano należy zmiana adresu organu, lecz że strona musi samodzielnie każdorazowo weryfikować tę okoliczność. Założenie to zasadza się na zapatrywaniu sprzecznym z wynikającą z art. 8 § 1 kpa zasadą zaufania, że strona nie może przyjąć, że adres do korespondencji z organem, na który dotychczas kierowała w sprawie skutecznie korespondencję, pozostaje aktualny, jeżeli organ w jej toku nie poinformował o zmianie jego adresu. Biorąc pod uwagę fakt notoryjny, że komórki organizacyjne Prezydenta m. W. są rozlokowane w różnych miejscach na terenie m. W., obowiązkiem organu jest informowanie stron postępowania o zmianie adresu, czego organ w niniejszej sprawie nie dopełnił, przez co wydane rozstrzygnięcie narusza art. 98 § 2 kpa. Rozpatrując sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi wiążące organ na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w łącznej kwocie 1014 zł, która obejmuje kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł i wysokość kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, ustalonych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) w kwocie 480 zł oraz kwotę 34 zł uiszczonej opłaty skarbowej za złożenie dokumentów stwierdzających udzielenie pełnomocnictwa i pełnomocnictwa substytucyjnego.