VII SA/Wa 2606/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na niewykonanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2012r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1628/12 I. wymierza Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz A. P.kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt: VII SA/Wa 2606/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1628/12 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu uchylił zaskarżoną decyzję. W dniu 8 października 2014 r. została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga A. P. na niewykonanie ww. wyroku. Skarżąca wskazała, że odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r. wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do organu w dniu 17 kwietnia 2013 r., co potwierdza prezentata figurująca na piśmie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie adresowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego znajdującym się w aktach administracyjnych: znak [...]. Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. wniosła skargę na niewykonanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1628/12 z dnia 28 grudnia 2012 r., którą postanowieniem z dnia 5 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił. Akta administracyjne sprawy doręczono Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu w dniu 24 lutego 2014 r. W skardze z dnia 8 października 2014 r. uzyskano, że w okresie od dnia 24 lutego 2014 r. Główny Inspektor Sanitarny nie poinformował Skarżącej o powodach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 k.p.a, a także nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W związku z tym, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1628/12 z dnia 28 grudnia 2012 r. nie został wyznaczony termin wykonania wyroku, należy przyjąć, że w takim przypadku znajduje odpowiednie zastosowanie przepis art. 35 § 3 k.p.a. z którego wynika, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jeżeli organ administracji w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowo-administracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwia sprawy, tzn. nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie, następuje stan bezczynności. Przy czym pojęcie "stan bezczynności" należy rozumieć jako pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się wyraźnie, że bezczynność organu skutkująca możliwością zastosowania określonych w art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. środków nie może być uzależniona od jakichkolwiek problemów strukturalnych organu zobowiązanego na skutek wyroku sądowego do wydania rozstrzygnięcia. Bezczynność organu zachodzi niezależnie od tego, czy organ podejmował w określonym czasie jakieś czynności proceduralne czy też był całkowicie bierny. Jeżeli organ pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona - po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy - może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W niniejszej sprawie od daty wpływu do Głównego Inspektora Sanitarnego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylającego decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. tj. od dnia 17 kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Sanitarny nie podjął żadnych czynności. Pismem z dnia 27 lipca 2014 r. (doręczonym organowi administracji w dniu 27 lipca 2014r.) pełnomocnik Skarżącej wezwał organ do załatwienia sprawy w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Do dnia wniesienia skargi Główny Inspektor Sanitarny nie zastosował się do wezwania Zdaniem strony skarżącej nie ulega wątpliwości, iż w niniejszym przypadku mamy do czynienia z niewykonaniem przez Głównego Inspektora Sanitarnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1628/12 z dnia 28 grudnia 2013 r. polegającym na braku podjęcia postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Wskazując na powyższe wniesiono na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzenie Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu grzywny w maksymalnie prawem przewidzianej wysokości oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a o zasądzenie od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych w wysokości podwójnej stawki minimalnej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w ocenie organu złożona skarga jest całkowicie bezzasadna. Podniósł, że uprzednie nieprzeprowadzenie szczegółowych badań zabezpieczonych próbek i nieopisanie wyników tych badań było jedynym zarzutem stawianym przez WSA wobec organu administracji publicznej. Mając na względzie zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sformułowane w ww. wyroku, Główny Inspektor Sanitarny prowadząc postępowanie w celu wydania niniejszej decyzji, przeprowadził - zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, postępowanie przetargowe w celu wyłonienia wykonawcy, któremu zostało udzielone zamówienie na ponowne przebadanie wszystkich zabezpieczonych u strony produktów (w wykonaniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r.) i sporządzenie szczegółowej analizy pod kątem wpływu ww. produktów (i substancji w nich zawartych) na zdrowie i życie ludzi, a zatem pod kątem wypełnienia przesłanek z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powyższe postępowanie o udzielenie zamówienia na opracowanie badań i sporządzenie raportu z ich wyników objęło ponad 500 spraw, kilkanaście tysięcy zabezpieczonych próbek, wobec ponad 70 stron prowadzonych przez GIS postępowań. Jednocześnie należało w tym czasie podjąć działania zmierzające do zabezpieczenia środków finansowych, z przeznaczeniem na ww. badania i realizację wytycznych sformułowanych w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wskazane badania oraz opinie zostały opracowane, sporządzone przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Głównej Policji w W. Ostatnie wyniki badań w sprawie A. P. zostały dostarczone do Głównego Inspektoratu Sanitarnego w dniu 6 listopada 2014 r. Niezwłocznie po ich otrzymaniu, Główny Inspektor Sanitarny w dniu [...] listopada 2014 r. wydał decyzję administracyjną, utrzymującą w mocy decyzję GIS z dnia [...] października 2014 r. Organ podkreślił, iż założeniem organu jest całkowita, szczegółowa i należyta realizacja wytycznych wojewódzkiego sądu administracyjnego, we wszystkich prowadzonych postępowaniach, co znacznie utrudniało dochowanie ustawowych terminów rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z § 3 tego przepisu wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Dla skuteczności wniesienia przedmiotowej skargi konieczne jest spełnienie dwóch niezależnych przesłanek. Po pierwsze, strona przed wniesieniem skargi zobowiązana jest pisemnie wezwać organ do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Instytucja przedmiotowego wezwania związana jest z zobowiązaniem organu do zastosowania się do treści wyroku przed interwencją sądu administracyjnego. Wezwanie takie można skierować do organu w każdym czasie po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarga niepoprzedzona przez stronę takim wezwaniem podlega odrzuceniu. Po drugie, organ administracji publicznej, który został zobowiązany wyrokiem sądu administracyjnego do podjęcia określonych działań musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności o których mowa w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza sytuację, gdy organ w ponownym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowo-administracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwił sprawy, to znaczy nie wydał nowego rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną. Zatem o niewykonaniu wyroku może być mowa wyłącznie wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego je postępowania – nie zostało wydane. Przy czym mając na względzie treść art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trzeba stwierdzić, że stan w postaci niewykonania wyroku musi istnieć w chwili złożenia skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej z punktu widzenia jej podstaw prawnych sprawie. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności organu administracji. Zastosowanie się przez ten organ do oceny prawnej zawartej w wykonywanym wyroku podlega bowiem kontroli na ogólnych zasadach w ramach skargi od nowego rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zaznaczyć, że skarżąca pismem z dnia 27 lipca 2014 r. wezwała Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r., zatem skarga spełniła formalny warunek dopuszczalności. Przechodząc do rozpoznania skargi stwierdzić należy, że zgodnie z art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczania akt organowi. Za niewykonanie wyroku należy uznać bezczynność lub przewlekłe działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny. Jak wynika z dowodu doręczenia (zwrotki) znajdującej się w aktach VII SA/Wa 1628/12 Główny Inspektor Sanitarny otrzymał odpis prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi 17 kwietnia 2013 r. i od tego czasu biegną terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki – w ciągu 1 miesiąca od dnia od wszczęcia postępowania, a w sprawach szczególnie skomplikowanych w ciągu 2 miesięcy, - art. 286 § 2 ppsa i art. 35 § 3 kpa. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zobowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę, może jedynie miarkować jej wysokość. Sąd nie może odstąpić od wymierzenia grzywny, nawet jeżeli organ wykonał ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki, ale uczynił to już po wniesieniu skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a) – wyrok WSA z 19.03.2013 I OSK 52/13. W rozpoznawanej sprawie organ był zobowiązany do przeprowadzenia badań substancji zawartych w konkretnych produktach, i podnosił, że liczba spraw uzasadniała wydłużony czas sporządzenia opinii, jednak okoliczności te nie zwalniają organu od wykonania wyroku w rozsądnym terminie. Okres liczony od 17 kwietnia 2013 r. do dnia wniesienia skargi 8 października 2014 r. (po wezwaniu do wykonania wyroku 27 lipca 2014 r.) spełnia przesłankę (przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym doręczonym wraz z aktami administracyjnymi 17 kwietnia 2013 r.) uzasadniającą wymierzenie grzywny. Sąd ustalił, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3783, 47 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10.02.2015 Monitor Polski poz. 179 z 12.02.2015). Z uwagi na liczbę toczących się postępowań przed organem i konieczność zachowania przez organ postępowania w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych sąd miarkując orzekł grzywnę w wymiarze symbolicznym 500 zł na podstawie art. 154 § 1 § 3 i § 6 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.