VII SA/Wa 2606/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") w związku z odwołaniem [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...]decyzją Nr [...]z dnia [...] maja 2013 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku - domu opieki dla osób w podeszłym wieku - wraz przebudową budynku gospodarczego na części działki nr ewid. [...], obręb [...], w m. v. Następnie, na wniosek inwestorów, decyzją Nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., organ stopnia podstawowego zmienił własną decyzję Nr [...]zatwierdzając zamienny projekt budowlany w części dot. zamiennego projektu rozbudowy istniejącego budynku - domu opieki dla osób w podeszłym wieku - wraz przebudową budynku gospodarczego na części działki nr ewid. [...], obręb [...], w miejscowości [...], gmina [...], polegającego na zmianach architektoniczno-konstrukcyjnych budynku garażu, prowadzących do zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia domu opieki oraz zmianach sposobu zagospodarowania działki, pozostałe warunki decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] maja 2013 r. pozostawiając bez zmian. Organ I instancji przedmiotową decyzję wysłał do [...] jako do współwłaściciela działki nr ewid. [...] w [...], na adres zamieszczony w rejestrze gruntów. Po zwrocie dokumentu uznano decyzję za doręczoną w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania w dniu 18 lutego 2014 r. stwierdzono ostateczność ww. decyzji Nr [...]. Pismem z dnia 24 lipca 2015 r., [...]wniósł do Wojewody [...] odwołanie od ww. decyzji Starosty [...]Nr [...], zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 k.p.a. oraz art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z §12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 55 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych . Wojewoda [...] postanowieniem nr [...]z dnia [...] września 2016 r. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wojewoda [...] wskazał, że zaskarżoną decyzję wysłano [...] na adres figurujący w rejestrze gruntów, co potwierdza wypis z rejestru gruntów. Zdaniem organu przesyłkę doręczyciel próbował doręczyć zgodnie z obowiązującymi przepisami - podwójnie awizował, wyznaczając prawidłowo terminy odbioru, w związku z czym organ I instancji prawidłowo uznał doręczenie decyzji [...] za dokonane. Wojewoda [...] podniósł, że [...]wiedział o toczącym się postępowaniu, gdyż w swym oświadczeniu z dnia 16 marca 2011 r. wyraził zgodę na "...rozbudowę przez [...] parterowego budynku użytkowanego jako dom opieki". Organ odwoławczy wskazał, że data po upływie powtórnego awizowania decyzji, będąca w badanej sprawie datą zwrotu przesyłki do organu I instancji, jest traktowana jako data skutecznego doręczenia decyzji [...]. Oznacza to, że 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., upłynął 18 lutego 2014 r. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu przewidzianego przepisami, co powoduje bezskuteczność odwołania. Wojewoda [...] zaznaczył również, że art. 58 §1 k.p.a. przewiduje możliwość przywrócenia terminu, m.in. do wniesienia odwołania, ale jest ona uwarunkowana prośbą zainteresowanego, który obowiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Skargę na powyższe postanowienie złożył [...]wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że odwołanie skarżącego od decyzji Starosty [...] nr [...], zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu, w sytuacji, gdy decyzja nr [...]nie została skarżącemu w ogóle doręczona, jako wysłana pod adres, który ani nie był ani miejscem zamieszkania skarżącego, ani do korespondencji; naruszenie art. 44 k.p.a., przez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że doręczenia pisma przez podwójne awizowanie jest możliwe także pod adresem, pod którym adresat nie mieszka, ani nie przebywa; naruszenie art. 2 pkt 8) w zw. z art. 20 ust. 1, art. 24-26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez uznanie, że ewidencja gruntów jest zbiorem danych zawierających w szczególności adresy zamieszkania osób, w sytuacji, gdy ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający jedynie gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie informacji o gruntach, budynkach i lokalach, a nie o adresach zamieszkania ich właścicieli; naruszenie art. 2-3 w zw. z art. 8 pkt 14) ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, przez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy te przepisy stanowią, że to ewidencja ludności polega na rejestracji określonych w ustawie podstawowych danych identyfikujących tożsamość osób fizycznych, a jej częścią jest urzędowy rejestr mieszkańców i zamieszkania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzja nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r. o udzieleniu pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego została wysłana do skarżącego na adres przy ul. [...], pod którym to adresem od kilkunastu lat skarżący nie mieszka, ani nie jest zameldowany. Skarżący zaznaczył, że od kilkunastu lat zameldowany jest pod adresem ul. [...]. Nie zmieniał tego adresu w trakcie niniejszego postępowania i był on cały czas aktualny. Skarżący wskazał, że korespondencję odbiera również pod adresem zabudowywanej nieruchomości, tj. ul. [...] w [...]. Skarżący podkreślił, że pierwszą decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...] maja 2013 r. organ wysłał do skarżącego na prawidłowy adres w [...], zatem organ bez problemu ustalił, że to jest właściwy adres korespondencyjny. Niezrozumiałym dla skarżącego jest, dlaczego organ następnie zaadresował kolejną decyzję w tej samej sprawie na inny, od kilkunastu lat nieaktualny adres. Jednocześnie skarżący wskazał, że z zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. zapoznał się przypadkiem, przeglądając w dniu 15 lipca 2015 r. akta sprawy. W ocenie skarżącego domniemanie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a., nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego. Dlatego takie "doręczenie" skarżonej decyzji, nie mogło rozpocząć biegu terminu zaskarżenia. Skarżący zauważył również, że jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie stronie decyzji, to nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Stąd wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania byłby w tej sytuacji bezprzedmiotowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Wojewody [...], którym organ stwierdził, że odwołanie [...]zostało wniesione z uchybieniem terminu. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji została wysłana do skarżącego na adres zamieszczony w rejestrze gruntów tj. ul. [...] i po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona nadawcy z adnotacją "nie odebrał awizowanej przesyłki". Organ drugiej instancji uznał, iż zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. przyjąć należało fikcję skutecznego doręczenia przesyłki i w związku z tym stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na gruncie rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że w chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania, czy spełnia ono określone warunki formalne m. in. czy zostało wniesione w terminie wymienionym w art. 129 § 2 k.p.a., czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. Aby przesądzić kwestię, czy odwołanie zostało złożone w terminie, należy ustalić nie tylko datę doręczenia decyzji stronie, ale również czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym tj. z zachowaniem zasad doręczania pism organu uregulowanych w art. 39-49 k.p.a. Tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne i będzie wywierało określone skutki prawne. Oczywistym jest, że warunkiem doręczenia (a także skutecznego zastosowania fikcji prawnej doręczenia z art. 44 § 4 k.p.a.) jest przesłanie przesyłki na prawidłowy adres strony i właściwe jej oznaczenie. Zdaniem Sądu, nie można podzielić dokonanej przez organ odwoławczy oceny, co do prawidłowości dokonanego przez organ pierwszej instancji doręczenia [...] decyzji Starosty [...] nr [...]. Organ I instancji skierował bowiem decyzję na adres skarżącego widniejący w rejestrze gruntów w sytuacji, gdy w toku postępowania organ administracji dysponował aktualnym adresem skarżącego. Zwrócić należy uwagę, że inwestor w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne jako adres [...] wskazał [...]. Ten sam adres został wskazany przez [...] w jego oświadczeniu o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji. Ponadto decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę również była skierowana do skarżącego na adres w [...] i została przez skarżącego odebrana, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych. Zatem niezrozumiałym jest, dlaczego Starosta [...] wydając w dniu [...] maja 2013 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego skierował decyzję na prawidłowy adres skarżącego wskazany w dokumentach złożonych przy wniosku o pozwolenie na budowę, zaś kolejną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. o zmianie decyzji z [...] maja 2013 r. i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, ten sam organ skierował na inny adres (nieaktualny), figurujący w rejestrze gruntów. Jak już wcześniej wskazano, jednym z warunków prawidłowego doręczenia decyzji jest skierowanie jej na adres wskazany przez stronę postępowania. Brak doręczenia decyzji stronie, ewentualnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r. SA/Ka 2966/95). W niniejszej sprawie organ nie powinien mieć wątpliwości co do adresu [...], bowiem zarówno inwestor jak i skarżący wskazywali ten sam adres. W konsekwencji stwierdzić należy, iż skierowanie przesyłki przez organ I instancji na adres znajdujący w rejestrze gruntów było wadliwe, a tym samym w sprawie nie mógł nastąpić skutek o jakim mowa w art. 44 k.p.a. Wobec powyższego uznać należy, iż odwołanie [...] od decyzji Starosty [...], które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] lipca 2015 r., wniesione zostało zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., czyli z zachowaniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji nastąpiło bowiem dopiero w dniu 20 lipca 2015 r., co potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych notatka służbowa pracownika organu. W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 44 § 4 i art. 134 k.p.a., które to naruszenie w sposób istotny wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy rozpatrywanej sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.