VII SA/Wa 2610/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprzeciwu B. S. i M. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia elewacji budynku do stanu poprzedniego oddala sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylił w całości po rozpatrzeniu odwołania [...] decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].04.2017 r., nakazującą inwestorom [...] przywrócenie elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] i lokalu użytkowego nr [...] poprzez wykonanie ścian podokiennych wraz ze zmniejszeniem do poprzedniej szerokości otworów i wstawienie stolarki okiennej w miejsce wykonanych drzwi balkonowych. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie przez organ powiatowy zostało wszczęte z urzędu. W dniu 1 marca 2017 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny w/w robót stwierdzając, że lokal nr [...] usytuowany jest na wysokim parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym i posiada ok. 100 m2, a lokal użytkowy nr [...] usytuowany jest w piwnicy pod lokalem nr [...] i posiada powierzchnię ok. 40 m2. Stwierdzono wykonywanie kompleksowego remontu lokali wraz ze zmianą aranżacji i przebiciem otworu w stropie pomiędzy lokalami. W ramach przedmiotowych robót wykonano: otwór w stropie pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...] o średnicy ok. 2,0 m, usunięto deski podłogowe drewniane i ułożono płyty osb, wyburzono część ścianek działowych, wymieniono wszystkie okna w lokalu nr [...] i dwa okna w lokalu nr [...], przebudowano instalację wodno-kanalizacyjną, gazową, i c.o., wykonano nową instalację elektryczną. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] i w lokalu użytkowym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na [...] obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) prawidłowości robót budowlanych prowadzonych w w/w lokalach (w tym odnoszącej się do wykonanego otworu w stropie oraz instalacji gazowej, elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania) uwzględniającej ich wpływ na konstrukcję i statykę budynku wraz z inwentaryzacją dotychczas wykonanych i planowanych prac budowlanych. Postanowienie zostało doręczone adresatom w dniu 8 marca 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji. Organ odwoławczy wskazał, że dniu 13 kwietnia 2017 r. przeprowadzono oględziny w przedmiotowej sprawie stwierdzając, że: "W dniu kontroli w lokalach nr [...] i [...] przebywała ekipa budowlana (posadzkarze), którzy nie zgodzili się na przeprowadzenie oględzin w lokalu pod nieobecność właścicieli. Z przeprowadzonych oględzin z zewnątrz budynku i przez uchylone drzwi wejściowe stwierdzono rozebranie dwóch ścian podokiennych, poszerzenie tych otworów okiennych oraz wstawienie okien balkonowych trzyskrzydłowych - 1 szt. i dwuskrzydłowych - 1 szt. W lokalu ściany zostały wyszpachlowane i pomalowane. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w lokalu nadal trwają prace remontowo-budowlane". Do protokołu przeprowadzonej czynności załączono materiał zdjęciowy. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 50a ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorom [...] przywrócenie elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] i lokalu użytkowego nr [...] poprzez wykonanie ścian podokiennych wraz ze zmniejszeniem do poprzedniej szerokości otworów i wstawienie stolarki okiennej w miejsce wykonanych drzwi balkonowych. Organ odwoławczy podniósł, że ustalenia dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 13 kwietnia 2017 r. budzą wątpliwości, bowiem przedmiot postępowania dotyczy robót prowadzonych przede wszystkim wewnątrz lokalu. Prowadzone samowolnie roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę lokali nr [...] i [...]. Organ zauważył, że stwierdzenie wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 50a Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego dopiero właściwe zgromadzenie materiału dowodowego pozwoli organowi I instancji na dokonanie analizy, w wyniku której organ ustali zakres robót wykonanych po ich wstrzymaniu, a w konsekwencji będzie mógł określić zakres robót, jakie inwestor zobligowany będzie wykonać celem przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] wnosili o uchylenie decyzji organów i umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucili organowi: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 8 k.p.a., poprzez wadliwe zastosowanie prawa materialnego w niniejszej sprawie czym naruszono zasadę prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 2) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość - w konsekwencji powyższego zarówno organ I jak i II instancji w ogóle nie przeprowadziły rozważań nad materialno-prawnym aspektem sprawy, nie podejmując rozważań co do jej istoty, natomiast w swoich decyzjach zarówno organ I jak i II instancji nie wziął pod uwagę możliwości umorzenia postępowania administracyjnego; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., które nie pozwala na precyzyjne odtworzenie toku rozumowania co do zapadłej decyzji, w sytuacji w której na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy stanu faktycznego i prawnego organ II instancji zobowiązany był umorzyć postępowanie administracyjne, a tego nie uczynił; 4) art. 139 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących, którzy w treści odwołania nie wnosili o wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, tylko o umorzenie postępowania w całości. II. jak również naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: 5) art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez skierowanie przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji mimo upływu dwumiesięcznego terminu na wydanie decyzji zobowiązującej Skarżących do przywrócenia do stanu poprzedniego lokalów nr [...] i [...] przy ulicy [...] w [...], co uczyniło niniejsze postępowanie w całości bezprzedmiotowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej jako k.p.a.). Od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązuje art. 64a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że od decyzji o której mowa w art.. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnosić od niej sprzeciw, który wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zadaniem Sądu było więc przede wszystkim dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kwestie materialno-prawne sprawy mogą podlegać rozpatrzeniu przez Sąd dopiero gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie zachodzą inne uchybienia procesowe uniemożliwiające Sądowi wypowiedzenie się co do istoty sprawy. Obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy kontrola legalności działania organu administracji. Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 kpa stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według tej regulacji organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc tę regulację do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż zachodzi w sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w kwestii wpadkowej dotyczącej robót wykonywanych po ich wstrzymaniu. W sprawie zachodzi sytuacja, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który w istocie rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego może natomiast wyciągnąć z materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji zupełnie inne wnioski niż ten organ. Zastępowałby to w praktyce organ I instancji pozbawiając stronę prawa kwestionowania tych ustaleń w drodze odwołania. W rozpatrywanym przypadku decyzja organu odwoławczego nie narusza przepisu art. 138 § 2 kpa. Podczas oględzin w dniu 13 kwietnia 2017 r. przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] pracownicy ekipy budowlanej nie zgodzili się na udostępnienie lokali do kontroli podczas nieobecności właścicieli. Jedynie stwierdzono, że roboty budowlane w lokalach nr [...] i nr [...] są kontynuowane pomimo ich wstrzymania postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Organ stwierdził, że roboty te nie miały charakteru robót zabezpieczających. Stwierdzić należy, że zasadnie organy wskazały, iż art. 50a ustawy Prawo budowlane ma na celu ukrócenie praktyki nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacji. Przepisy powyższego artykułu zobowiązują do wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego bądź rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu. Organ odwoławczy trafnie więc wskazał, że niezbędne jest ustalenie, jakie roboty budowlane zostały wykonane w lokalach po doręczeniu inwestorom postanowienia o wstrzymaniu robót, a w tym zakresie nie poczyniono ustaleń w dniu oględzin 13 kwietnia 2017 r., gdyż oględziny zostały dokonane tylko z zewnątrz budynku i przez uchylone drzwi. Dopiero ustalenie zakresu robót wykonanych po ich wstrzymaniu pozwoli organowi I instancji wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 50a pkt 2 w nawiązaniu do art. 50 ust. 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Z powyższych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2017 r., poz. 1369).