VII SA/Wa 2612/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej demontażu neonu [...] na dachu budynku przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu [...] maja 2013 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek właściciela budynku, spółki [...] Sp. z o.o. o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego a polegającymi na demontażu neonu [...] znajdującego się na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym przedstawiciel organu powiatowego w dniu [...] czerwca 2013 r. przeprowadził oględziny reklamy na w/w budynku. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie demontażu neonu [...] na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr z dnia [...] lipca 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej demontażu neonu [...] na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia wniosła, w ustawowym terminie, spółka [...] sp. z o.o. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Przedstawiciel organu powiatowego w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2013 r. oględzin stwierdził, że na dachu budynku została zdemontowana reklama - neon konstrukcji stalowej wypełnionej szkłem - podświetlany. Według oświadczenia przedstawicieli Muzeum Sztuki Nowoczesnej reklama stwarzała zagrożenie ze względu na zły stan techniczny. Na dachu pozostała konstrukcja wsporcza umocowana do stropodachu po pierwotnej reklamie [...] . Z akt sprawy wynika, iż budynek usytuowany na nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się na działce będącej własnością Skarbu Państwa, natomiast jej użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynku jest spółka [...] sp. z o.o. (księga wieczysta nr [...]). Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, iż inwestorem robót demontażowych było Muzeum Sztuki Nowoczesnej. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii umowy najmu budynku przy ul. [...] zawartej dnia [...] maja 2012 r. wynika, iż [...] Sp. z o.o. jako wynajmujący podpisała umowę najmu z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście [...] oraz Muzeum Sztuki Nowoczesnej. Z treści umowy wynika również, że budynek będzie wykorzystywany z przeznaczeniem na prowadzenie działalności statutowej Muzeum polegającej na organizowaniu ekspozycji oraz innych przedsięwzięć artystycznych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten zawiera jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ustawy. Przepis art. 31 ust 1 pkt 2 stanowi, iż pozwolenia nie wymaga rozbiórka obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Z treści pisma Biura [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2013 r. wynika, iż budynek handlowy przy ul. [...] w [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie definiują wprost reklamy, tablicy reklamowej, czy urządzenia reklamowego. Zatem, zdaniem organu, próbując zdefiniować tablice lub urządzenia reklamowe, należy posługiwać się powszechnym znaczeniem tych pojęć. Przez urządzenie reklamowe należy rozumieć nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. W świetle ustawy Prawo budowlane, według organu, są co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Biorąc pod uwagę powyższe, inwestor dokonujący demontażu przedmiotowego urządzenia nie był, zgodnie z brzmieniem art. 31 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany do uzyskania pozwolenia na jego demontaż ani też dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót budowlanych. Organ stwierdził również, że organ pierwszej instancji przeprowadził stosowne oględziny, w trakcie których nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych w sposób sprzeczny z przepisami lub sztuką budowlaną jak również zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Według organu wyższego stopnia w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym prawidłowe jest rozstrzygniecie organu powiatowego umarzające wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie naruszenia zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, w zakresie uniemożliwienia przedstawicielowi właściciela budynku udziału w oględzinach, stwierdził, że stan taki uznać należy za nieprawidłowy. Jednakże strona niedopuszczona do czynności dowodowej została zapoznana z dokonanymi ustaleniami i nie wniosła uwag do protokołu. Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącą, iż organ powiatowy uchybił zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu, jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na końcowe rozstrzygniecie. Organ odwoławczy zauważył, iż Muzeum Sztuki Nowoczesnej nie dysponowało prawem własności zdemontowanego urządzenia, jednakże kwestie odszkodowawcze z tego tytułu mogą być dochodzone przez właściciela obiektu w postępowaniu cywilnoprawnym. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) artykułu 7 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegający na braku podjęcia przez organ drugiej instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności ustalenia charakteru prawnego neonu [...] posadowionego na budynku przy ul. [...], w tym jego rozmiarów, odległości od granicy działki oraz trwałego związania, a w konsekwencji brak poprawnego ustalenia czy jego rozbiórka wymagała dokonania zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z przepisami ustawy Prawo Budowlane, a tym samym brak rozpoznania istoty sprawy; b) artykułu 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu, że Spółka nie wniosła uwag do protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2013 r., w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się załącznik do protokołu zawierający uwagi Spółki sporządzony po dokonaniu oględzin przez organ pierwszej instancji; c) artykułu 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, polegającego na braku wystąpienia do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy Śródmieście z prośbą o przekazanie dokumentacji dotyczącej neonu [...], a w konsekwencji poprawnego ustalenia czy rozbiórka posadowionego na budynku neonu świetlnego [...] wymagała dokonania zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z przepisami ustawy Prawo Budowlane; d) artykułu 85 § 1 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pozbawienie należycie umocowanego pełnomocnika Spółki możliwości wzięcia udziału w oględzinach, a w konsekwencji przeprowadzenie ich wyłącznie w obecności pracowników Muzeum Sztuki Nowoczesnej w [...] z naruszeniem zasady czynnego udziału stron postępowania w każdym jego stadium, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; e) artykułu 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego; f) artykułu 105 § 1 kpa poprzez bezpodstawne zaakceptowanie stanowiska organu pierwszej instancji o zaistnieniu przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji gdy wobec szeregu uchybień w zakresie gromadzenia materiału dowodowego oraz ustalenia charakteru prawnego neonu [...] (w tym jego rozmiarów, odległości od granicy działki oraz trwałego związania), ustalenie bezprzedmiotowości postępowania przez organ administracji prowadzący postępowanie było nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne; g) artykułu 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji [...] WINB polegający na: i. braku wyjaśnienia dlaczego rozbiórka neonu świetlnego [...] nie wymagała dokonania zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z przepisami ustawy Prawo Budowlane; ii. braku wyjaśnienia czy neon [...] był budowlą czy obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego, co było niezbędne z punktu widzenia ustalenia przez organ konsekwencji prawnych dokonania samowolnej rozbiórki neonu [...] przez Muzeum Sztuki Nowoczesnej w [...]; iii. braku odniesienia się do zawartego w odwołaniu Spółki zarzutu bezpodstawnego przyjęcia, że bezprawnemu zdemontowaniu uległa jedynie część neonu świetlnego [...], podczas gdy został on zdemontowany w całości; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) artykułu 31 ust. 2 Prawa Budowlanego w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na braku prawidłowego ustalenia przesłanek jego zastosowania (w tym konieczności ustalenia rozmiarów obiektu, odległości od granicy działki czy trwałego związania) oraz w konsekwencji niezastosowanie wskazanego przepisu w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego; b) artykułu 31 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku ustalenia w ramach prowadzonego postępowania czy rozbiórka neonu [...] wymagała dokonania zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; c) artykułu 51 ust. 7 Prawa Budowlanego w związku z art. 51 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy - - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej demontażu neonu [...] na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. 3. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, stosownie do art. 3 pkt 7 tej ustawy, natomiast wyjątki od uzyskania pozwolenia na budowę określają jej art. 29 – 31. Stosownie do treści art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia nie wymaga rozbiórka obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisach do rejestru zabytków. Z przepisów tych wynika zatem, że co do zasady demontaż urządzeń reklamowych nie wymaga ani pozwolenia na demontaż ani zgłoszenia. 4. Istotą przedmiotowej sprawy jest demontaż urządzenia reklamowego - neonu [...] znajdującego się na dachu budynku przy ul. [...] w [...] - urządzenia, na którego instalację wymagane było jedynie dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż budynek usytuowany na nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się na działce będącej własnością Skarbu Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości i właścicielem budynku - jest spółka [...] Sp. z o.o., a najemcą tego budynku – na podstawie umowy najmu z dnia [...] maja 2012 r. jest Muzeum Sztuki Nowoczesnej. Budynek ten, zgodnie z umową ma być wykorzystywany na prowadzenie działalności statutowej Muzeum, polegającej na organizowaniu ekspozycji i innych przedsięwzięć artystycznych. Z pisma Biura [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2013 r. wynika, że budynek handlowy przy ul. [...] w [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków. Słusznie stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że inwestor dokonujący demontażu przedmiotowego urządzenia nie był, zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany do uzyskania pozwolenia na jego demontaż ani do dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót budowlanych. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadził stosowne oględziny, w trakcie których nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych w sposób sprzeczny z przepisami prawa budowlanego, sztuką budowlaną ani w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. Skoro więc nie był wymagany obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru demontażu neonu [...], a równocześnie nie były prowadzone żadne roboty budowlane, to prawidłowo organ pierwszej instancji umorzył wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe. Stwierdzić należy, iż zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji w sposób prawidłowy zinterpretował i zastosował art. 31 ust. 1 pkt 2 jak również art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, i w konsekwencji słusznie postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 kpa. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.