VII SA/Wa 2613/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P.Spółka Akcyjna w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej P. Spółka Akcyjna w W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt VII SA/Wa 2613 11 UZASADNIENIE [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] września 2011 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 88, poz. 400 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W., Zakład [...] w S., Zakład Eksploatacji w P. - zmienił decyzję Komendanta Powiatowego PSP w G. z [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej treści obowiązku oraz terminu jego realizacji i ustalił nowy obowiązek: oczyszczenia z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych - posypania warstwą piasku o grubości od 0,01 m do 0,02 pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych J. – Ż. oznaczonej nr [..] na odcinkach: a) od km 0,350 do km 1,000 po lewej stronie; b) od km 0,350 do km 1,000 po prawej stronie – S. – Ł. nr 0,12: a) od km 101,000 do km 101,480 po lewej stronie; b) od km 102,210 do km103,450 po lewej stronie; c) od km 115,850 do km 116,400 po lewej stronie; d) od km 124,200 do km 124,450 po lewej stronie; e) od km 96,960 do km 97,510 po prawej stronie; f) od km 100,850 do km 101,480 po prawej stronie; g) od km 102,000 do km 103,450 po prawej stronie, h) od km 103,500 do km 104,350 po prawej stronie; i) od km 108,800 do km 109,100 po prawej stronie; j) od km 115,850 do km 116,000 po prawej stronie; k) od km 123,600 do km 124,000 po prawej stronie; i) od km 124,250 do km 124,450 po prawej stronie i ustalił nowy termin realizacji obowiązku do 30 kwietnia 2012 r. Organ podniósł, że na terenie Nadleśnictwa G. organ powiatowy przeprowadził kontrolę, w wyniku której ww. decyzją nakazano P. S.A. wykonać i utrzymywać w należytym stanie pasy przeciwpożarowe oddzielające tereny leśne Nadleśnictwa G. od torowisk na 14 odcinkach linii kolejowych. Wskazał następnie, że § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) nakazuje lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddzielać od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Organ stwierdził, że odesłanie w ust. 2 § 38 cyt. rozporządzenia do ustaw o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej jest informacją o regulacjach prawnych, które dot. utrzymywania pasów ppoż przy obiektach. Organ przytoczył art. 17 ust. 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.) podnosząc, że nakłada on na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony ppoż. Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy ppoż. Art. 55 ust. 3 wskazuje, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów ppoż i świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów, w tym również zarządcy terenów leśnych. Jego prawo, wymienione w art. 55 ust. 1, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów w celu prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów ppoż jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Zdaniem organu, wskazuje na to art. 56 cyt. ustawy, który w ust. 1 stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Zarządca infrastruktury wykonuje zatem decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie nienależącym do zarządcy infrastruktury. W świetle ww. przepisów zobowiązanymi do wykonywania pasów ppoż są zarządcy infrastruktury, w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym. Organ odwoławczy wskazał również, że zmiana treści obowiązku określonego w decyzji I instancji była konieczna dla uściślenia zakresu prac, jakie winny być wykonane. W trakcie kontroli ustalono bowiem, że pasy istnieją, jednak nie są odnowione. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła P. S.A. zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ww. ustawy w zw. z § 38 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż do skarżącego należy obowiązek utrzymania pasów ppoż. Oddzielających teren leśny od torowisk, podczas gdy prawidłowa analiza ww. przepisów wskazuje, iż obowiązek ten spoczywa na właścicielu lasów usytuowanych wzdłuż linii kolejowych. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i stwierdziła, że obowiązek utrzymywania pasów ppoż wynika z art. 13 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, który stanowi, iż właściciele lasów są zobowiązani do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem strony, art. 55 ust. 1 cyt. ustawy stanowi o prawie zarządcy infrastruktury kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów ppoż. na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, z którego to prawa nie musi korzystać. Natomiast ww. przepis ustawy o lasach nakłada na właściciela lasów obowiązek. Art. 55 koresponduje z art. 54 ww. ustawy stanowiącym, iż rozporządzenia wydane na mocy delegacji ustawowej mają na celu ochronę ruchu kolejowego. Tak więc ratio legis tego przepisu ma na celu ochronę ruchu kolejowego przed zagrożeniem pożarowym ze strony lasów. Zdaniem skarżącej, obowiązujące rozporządzenie odmiennie od uchylonego nie wymienia podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów ppoż, a jedynie odsyła do regulacji ustawowych, z których nie wynika, aby skarżąca jako zarządca linii kolejowych była zobowiązana do urządzania i utrzymywania na swój koszt pasów ppoż wzdłuż lasów państwowych i prywatnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując, że zasadniczym źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych jest ruch kolejowy, a nie odwrotnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] września 2011 r., nakazująca skarżącemu wykonanie określonych w niej czynności związanych z utrzymaniem pasów przeciwpożarowych przy wymienionych w decyzji szlakach kolejowych. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. w związku z zagrożeniem pożarowym jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy, a nie - jak wywodziła skarżąca - obszaru leśnego dla ruchu pociągów. Ta kwestia ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie pasów przeciwpożarowych na wymienionych w obu decyzjach odcinkach linii kolejowych. W celu ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przede wszystkim wskazać trzeba, że w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2009r., Nr 178 poz. 1380 ze zm.) ustawodawca nakłada na osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu obowiązek zabezpieczania ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W ust. 2 tego przepisu wskazuje, że właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Jednocześnie art. 13 ww. ustawy przewiduje delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, określając zakres regulacji wskazuje przy tym na konieczność uwzględnienia w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy). W związku z powyższym podnieść trzeba, że w § 38 ust. 1 wydanego na tej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109 poz. 719) wskazuje się, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Z ust. 2 tego przepisu wynika natomiast, że rodzaje i l sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej określają rozporządzenia: Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i nr 82, poz. 573); 2) i Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Z powołanej regulacji wynika zatem, że to właśnie przepisy tych ustaw określają podmioty zobowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej, na gruncie ustawy o lasach, jest właściciel lasu, stwierdzić trzeba, iż nie znajduje ono umocowania w przepisach prawa i tym samym nie zasługiwało na uwzględnienie. W odniesieniu do przepisów art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach podkreślić należy, że zobowiązują one właścicieli lasów jedynie ogólnie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepisem szczególnym dotyczącym realizacji pasów przeciwpożarowych przy szlakach kolejowych jest natomiast art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ww. ustawy o transporcie kolejowym. O ile bowiem art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wymienia wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Techniczną kwestią wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych zajmuje się natomiast wymienione w § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955), wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające; 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis powyższy nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o transporcie kolejowym określa natomiast sposoby realizacji obowiązków wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowiąc, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy, wskazujący, że właścicieli gruntów obciążają koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów powodujące potrzebę urządzenia pasów ppoż nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych jest zarządca linii kolejowej. Podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym nie dotyczy prawa zarządcy infrastruktury kolejowej do utrzymywania pasów przeciwpożarowych (z którego jak wskazuje skarżąca nie musi on korzystać), lecz prawa do korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową nienależących do tego zarządcy, które zostało przewidziane w celu umożliwienia zarządcy wykonania obowiązków wynikających z art. 17. Tak więc prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, w celu prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Analiza treści art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, do której odsyła § 38 ww. rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych przy szlakach kolejowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. Stanowisko to potwierdza również w art. 56 cyt. ustawy, który stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów, a decyzję wykonuje zarządca. Z przepisu tego wynika wprost, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie nienależącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki, opisane w art. 56 ust. 4. Stwierdzić zatem należało, że organy dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) oraz art. 17 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym nie były zasadne. Tym niemniej zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z przyczyn procesowych, gdyż organ odwoławczy naruszył art. 138 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy zostały w art. 138 k.p.a. określone wyczerpująco. Oznacza to, że decyzja organu odwoławczego, która nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w tym przepisie, stanowi o jego istotnym naruszeniu. Sąd miał na uwadze, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pomimo wskazania tego przepisu w sentencji orzeczenia, nie miał on zastosowania w sprawie skoro zaskarżoną decyzją organ odwoławczy "zmienił" decyzję organu I instancji, ustalając nową treść obowiązku oraz nowy termin jego realizacji. Z rozstrzygnięcia decyzji wynika zatem, iż intencją organu było uchylenie decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, a zatem zastosowanie winien mieć art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie podkreślić należy, iż w art. 138 k.p.a. ustawodawca nie przewidział możliwości "zmiany" decyzji I instancji, przewidział natomiast możliwość uchylenia decyzji I instancji w całości albo w części i wydania w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości lub w części. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu, jako wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.