VII SA/Wa 2614/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. L. i J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2011r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanego dalej K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zwanego dalej Prawem budowlanym po rozpatrzeniu zażalenia J. B. i W. L. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...]wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...]w części nakładającej obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną na E. S. a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. słusznie wszczął i przeprowadził postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego mającym zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b tejże ustawy. Postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego winno być prowadzone w przypadku, gdy brak jest zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę (równoznaczne ze zgłoszeniem dokonanym nieskutecznie, np. po wykonaniu robót budowlanych lub z niezachowaniem trzydziestodniowego terminu na wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ) lub gdy zakres prac został przekroczony. Organ zażaleniowy wskazał, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż faktycznie wykonane roboty budowlane przekraczają zakres zgłoszeń dokonanych przez J. B. i W. L., co uzasadnia prowadzenie postępowania naprawczego. Wskazał również, iż obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych powinien być nałożony na inwestorów a jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego E. S. jest wprawdzie współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości , nie jest natomiast inwestorem prowadzonych robót budowlanych. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli do Sądu J. B. i W. L. , którzy podnieśli, że w protokole Nr.[...]z dnia 31.03.2009r. (a nie 31.03.2010r.) z oględzin robót budowlanych wykonywanych przez Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W.zostało uwidocznione że na piętrze wymieniono wszystkie okna i wykonano remont balkonów. W tym właśnie wymienionym protokole na piętrze mieszka E. S.i jest właścicielka lokalu nr.[...]. To właśnie ona w swoim mieszkaniu wykonywała prace budowlane polegające na wymianie stolarki okiennej w czterech oknach, jednych drzwi i remoncie balkonów wskazali Skarżący. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i ponownie wskazał, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż E. S.jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, nie jest natomiast inwestorem prowadzonych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, a zaskarżona decyzja została uchylona. Wskazać trzeba, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, przy czym kryteria kontroli podejmowanej przez organ odwoławczy nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Organ odwoławczy z tego uprawnienia skorzystał orzekając o uchyleniu postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W.nr [...]z dnia [...] czerwca 2011r., w części nakładającej obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną na E. S.a w pozostałej części orzekając o utrzymaniu zaskarżonego postanowienie organu I instancji w mocy. Jednakże obowiązkiem organu odwoławczego jest zgodnie z art. 140 k.p.a. stosowanie, tak organ pierwszej instancji, przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto jeśli w jego ocenie organu odwoławczego istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Natomiast niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie zaś z treścią art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy i "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, aby nie przerodziła się w dowolną ocenę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Wprawdzie organ odwoławczy powołał się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jednakże Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wszelkie "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być uznane za postanowienie wydane zgodnie z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przede wszystkim art. 107 k.p.a. nie odnosząc się do kwestii podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zawiera lakoniczne stwierdzenie, że E. S.jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości , nie jest inwestorem prowadzonych robót budowlanych. Z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika natomiast w oparciu, o jakie dowody organ poczynił w/w ustalenia tj. że trzeci ze współwłaścicieli obiektu nie uczestniczył przy wykonywaniu w tym obiekcie robót budowlanych. Z akt administracyjnych wynika niewątpliwie, że współwłaściciele obiektu nie mogli uzgodnić wspólnego działania dot. robót budowlanych związanych z obiektem przy ul. [...]w W.. Z treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że nałożony obowiązek wykonania inwentaryzacji wykonanych dotychczas robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...]w W. obejmujących cały obiekt i dot. robót wyszczególnionych w protokole PINB Nr [...]z dnia 31.03.2009r. zatem wyjaśnienie wyżej przedstawionych wątpliwości jest konieczne, tym bardziej, że E. S.nie kwestionowała postanowienia organu I instancji. Skoro organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę i orzekając w sprawie merytorycznie nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrał całego materiału dowodowego i nie dokonał niezbędnych ustaleń, co do tego kto realizował kwestionowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego roboty budowlane, to w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób oczywisty i bezsporny błednie ustalił stan faktyczny sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji będzie miał na uwadze w/w ocenę prawną przedstawioną przez Sąd. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy.