VII SA/Wa 2616/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi R. R. i B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania R. R. reprezentowanego przez B. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek R. R. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Powiatowi [...] pozwolenia na przebudowę skrzyżowania dróg gminnych: ul. [...] i ul. [...] z droga powiatową nr [...]- ul. [...] na skrzyżowanie typu rondo, na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] w [...], w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Na wstępie uzasadnienia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że z treści wniosku z dnia [...] września 2009 r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty [...], jak również znajdujących się w aktach pism z dnia [...] grudnia 2009 r., z dnia [...] października 2011 r. oraz z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że zakres zgłoszonego przez stronę żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], obejmuje część decyzji dotyczącą przebudowy ul. [...] na wysokości odcinka pomiędzy budynkami nr [...] i [...], tj. dotyczy działki nr [...]. Wobec powyższego, zdaniem organu, brak było podstaw do orzekania w sposób merytoryczny co do pozostałej części decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], skoro R. R. domagał się stwierdzenia nieważności tej decyzji tylko we wskazanej powyżej części. Tym samym zasadnym było uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], w części dotyczącej działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...] i zasadnym było umorzenie w tym zakresie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego. Natomiast weryfikując decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w części dotyczącej działki nr [...], wskazał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnili dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Projekt budowlany w weryfikowanym zakresie nie narusza w stopniu rażącym ustaleń decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], znak: [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oraz decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Stanowiąca własność R. R. nieruchomość jest od strony ulicy [...] i [...] szczelnie zabudowana. Z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (akt notarialny z dnia [...] lutego 2002 r., postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., księga wieczysta nr [...]) wynika, że każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla działki nr [...] przysługuje prawo służebności drogi, służącej do przechodu, przejazdu i przepędu, z tym że wykonanie służebności ograniczać się będzie do skrawka działki nr [...] (obecnie nr [...]), przylegającego do granicy z działką nr [...]. Odnosząc się do twierdzenia wnioskodawcy iż szerokość w/w pasa gruntu wynosi 8 m, organ stwierdził, że szerokość pasa gruntu, do którego ograniczono wykonywanie służebności nie została jednak wprost określona we wskazanym przez stronę akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1959 r. mocą którego służebność została ustanowiona ani w postanowieniu Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r" wzmianki o szerokości pasa gruntu brak również w księdze wieczystej nr [...]). Z wyjaśnień udzielonych w piśmie z dnia [...] października 2012 r. przez jedną ze stron postępowania, R. W. wynika, że działka nr [...] (obecnie m. in. działka nr [...]) do 2001 r. oddzielona była od ulicy [...] murem o długości ponad 10 m licząc od granicy działki nr [...]. W 2001 r. wyburzono na szerokości 3,18 m licząc od frontu kamienicy na działce nr [...] odcinek muru od strony ul. [...] i w ten sposób powstał przejazd prowadzący na podwórze kamienicy na działce nr [...], wydzielony ogrodzeniem wzniesionym na działce nr [...]. W znajdującym się w aktach sprawy protokole z rozprawy administracyjnej z dnia [...] maja 2010 r. R. W. wniósł "aby prawo służebności zostało realizowane jak dotychczas czyli do istniejącego muru". Wyjaśnienia R. W. potwierdza analiza załącznika graficznego do w/w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], znak: [...], na którym widać ogrodzenie wyznaczające istniejący przejazd do działki nr [...]. Załącznik ten potwierdza również, że na wysokości w/w przejazdu przed datą wydania weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji nie istniał zjazd. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na wysokości w/w przejazdu zastosowano obniżony krawężnik, jednak szerokość obniżonego krawężnika możliwą do wykorzystania dla dojazdu do nieruchomości ogranicza o ok. 0,5 m usytuowany na jego wysokości słup oświetleniowy (rysunek "Oświetlenie uliczne"). Przewidziane w projekcie budowlanym usytuowanie słupa sprzeczne jest z warunkiem przewidzianym w punkcie 6.1 decyzji lokalizacyjnej ("inwestycja nie może pozbawiać i ograniczać dostępu do drogi publicznej") a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zgodnie z którym obiekty budowlane należy projektować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Naruszenie to nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego roszczenia R. R. dotyczące szerokości pasa gruntu na którym ustanowiono służebność przechodu, przejazdu i przepędu stanowią sprawę cywilną między właścicielami nieruchomości władnącej i obciążonej w związku z czym mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. W ocenie GINB decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] nie narusza w sposób rażący również innych niż w/w przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu odwołania odnośnie braku prawomocności decyzji GINB z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], uchylającej wydaną poprzednio w sprawie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], wskazać należy, że wniesienie skargi na decyzję nie wstrzymuje jej wykonania, w związku z czym organ wojewódzki obowiązany był w terminach wynikających z Kpa wydać w sprawie nowe rozstrzygniecie. Decyzja została zaskarżona przez B. R. pełnomocnika R. R. i B. P.. Strona skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła, że decyzja GINB z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] przedmiocie stwierdzenia nieważności została zaskarżona do Sądu. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał wnikliwej analizy akt sprawy na podstawie dołączonych do pisma z dnia [...] maja 2014 r. istotnych dowodów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym warunkiem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jest stwierdzenie, że naruszenia te mogły mieć (lub miały) istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. VII SA/Wa 2068/08 "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa,, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Uwzględniając przytoczony wyżej pogląd, Sąd stwierdza, że w stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podzielił również pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że należało uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...] i zasadnym było umorzenie w tym zakresie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego skoro R. R. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji tylko we wskazanej we wniosku części. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że mimo zaskarżenia przez stronę decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] organ wojewódzki, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia mógł ją ponownie rozpoznać, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł rozpoznać odwołanie strony, ponieważ wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji a ponadto organ wojewódzki był obowiązany w terminach wynikających z k.p.a. wydać w sprawie nowe rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu skargi, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał wnikliwej analizy akt sprawy na podstawie dołączonych do pisma z dnia 20 maja 2014 r. istotnych dowodów Sąd stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny a organy kontrolujące kwestionowaną decyzji Starosty [...], a w szczególności Wojewoda [...], szczegółowo wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy dot. wydania przez Starostę [...] decyzji Nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę skrzyżowania dróg gminnych: ul. [...] i ul. [...] z drogą powiatową nr [...] - ul. [...] na skrzyżowanie typu rondo na działkach nrewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...]. Skarżący R. R., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] podnosi , że zatwierdzony w/w decyzją projekt miał istotny wpływ na szerokość przejazdu do ulicy [...] przez chodnik o obniżonym krawężniku przy ul. [...] oraz szerokość drogi służebnej na sąsiedniej działce nr [...]. Wnioskodawca domaga się poszerzenia szerokości przejazdu do 8 m, a także usunięcia słupa oświetleniowego usytuowanego na chodniku na skraju przejazdu oraz przywrócenia 8 m szerokości pasa gruntu na działce nr [...] (dawnej [...]) z Kw [...], na której notarialnie ustanowiono służebność gruntową na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] (dawnej [...]) objętej Kw nr [...] w celu zapewnienia nieruchomości nr [...] dostępu do drogi publicznej. Strona nie skarży się na brak dostępu do drogi publicznej, lecz domaga się poszerzenia do 8 m przejazdu przez działkę [...]. Z materiału dowodowego sprawy w tym z wizji w terenie oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że zarządca drogi zapewnił dostęp do drogi działce nr [...] poprzez obniżenie krawężnika i odpowiednie oznakowanie poziome na jezdni. Słup oświetleniowy pomimo usytuowania go po przeciwnej stronie przejazdu (niezgodnie z projektem budowlanym branży elektrycznej) w niczym nie przeszkadza w dostęp do drogi. Z dokonanych pomiarów wynika, że szerokość przejazdu mierząc od ściany budynku do ogrodzenia z siatki wynosi 3,1 m, przejazd przez obniżony chodnik ma 4.10 szerokości (ciemniejsza kostka brukowa), natomiast słup oświetleniowy zlokalizowa w odległości 3,7 m od ściany budynku. Ogrodzenie zostało postawione przez właściciela działki nr [...] po przebudowie skrzyżowania. Z powyższego materiału wynika jednoznacznie ,że inwestor Powiatowy Zarząd Dróg nie prowadził robót budowlanych na działce nr [...] i [...] w pasie przejazdu a jedynie w obrębie pasa drogowego. Stanowiąca własność R. R. nieruchomość jest od strony ulicy [...] i [...] szczelnie zabudowana. Z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (akt notarialny z dnia [...] lutego 2002 r., postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., księga wieczysta nr [...]) wynika, że każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla działki nr [...] przysługuje prawo służebności drogi, służącej do przechodu, przejazdu i przepędu, z tym że wykonanie służebności ograniczać się będzie do skrawka działki nr [...] (obecnie nr [...]), przylegającego do granicy z działką nr [...]. Z ustaleń organów potwierdzonych przez R. W. posiadacza sąsiedniej działki udzielonych w piśmie z dnia [...] października 2012 r. wynika, że działka nr [...] (obecnie m. in. działka nr [...]) do 2001 r. oddzielona była od ulicy [...] murem o długości ponad 10 m licząc od granicy działki nr [...]. W 2001 r. wyburzono na szerokości 3,18 m licząc od frontu kamienicy na działce nr [...] odcinek muru od strony ul. [...] i w ten sposób powstał przejazd prowadzący na podwórze kamienicy na działce nr [...], wydzielony ogrodzeniem wzniesionym na działce nr [...]. W znajdującym się w aktach sprawy protokole z rozprawy administracyjnej z dnia [...] maja 2010 r. Pan R. W. wniósł "aby prawo służebności zostało realizowane jak dotychczas czyli do istniejącego muru". Wyjaśnienia R. W. potwierdza analiza załącznika graficznego do w/w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], znak: [...], na którym widać ogrodzenie wyznaczające istniejący przejazd do działki nr [...]. Załącznik ten potwierdza również, że na wysokości w/w przejazdu przed datą wydania weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji nie istniał zjazd. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na wysokości w/w przejazdu zastosowano obniżony krawężnik, jednak szerokość obniżonego krawężnika możliwą do wykorzystania dla dojazdu do nieruchomości ogranicza o ok. 0,5 m usytuowany na jego wysokości słup oświetleniowy (rysunek "Oświetlenie uliczne"). Przewidziane w projekcie budowlanym usytuowanie słupa sprzeczne jest co prawda z warunkiem przewidzianym w punkcie 6.1 decyzji lokalizacyjnej ("inwestycja nie może pozbawiać i ograniczać dostępu do drogi publicznej") jednak słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że naruszenie to nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że strona nie skarży się na brak dostępu do drogi publicznej, lecz domaga się poszerzenia do 8 m przejazdu przez działkę [...], w której zagospodarowanie nie ingerował ani inwestor ani organ. Domaganie się zatem unieważnienia pozwolenia na przebudowę skrzyżowania, ponieważ nie została ustanowiona na działce nr [...] służebność gruntowa pasa terenu o szerokości 8 m niezbędnego do przejazdu i przechodu, leży poza zakresem działania organu administracyjnego i należy do spraw rozpatrywanych w trybie cywilno –prawnym. Zatem problem ustalenia odpowiedniej szerokości przejazdu do działki [...] należącej do R. R. nie ma wpływu i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] pozwolenia na przebudowę ww. skrzyżowania. Reasumując, zdaniem Sądu, decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Tym samym, podzielić należy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego że Wojewoda [...] zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności w części dot. dotyczącej działki nr [...]. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a, W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).