VII SA/Wa 2619/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, dalej: specustawa drogowa) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) zezwolił inwestorowi – Prezydentowi [...] – na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie Trasy [...] na odcinku od ul. W.do ul. Z. odc. "[...]" ul. T. - ul. Z. (w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z przejściem przez tereny kolejowe) – kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] utrzymał własną decyzję z dnia [...] marca 2015 r. w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie scharakteryzował postępowanie nieważnościowe, w tym w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej poprzez brak zatwierdzenia projektu podziału działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], o którym mowa w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, jest niezasadny, bowiem działki te, wbrew twierdzeniom skarżącej, stanowią linię kolejową, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym. Przepis ten stanowi, iż linią kolejową jest droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. Uwzględniając treść tego przepisu organ stwierdził, że prezentowana przez skarżącą zawężająca wykładnia pojęcia linii kolejowej pozbawiona jest podstaw prawnych i nie posiada odzwierciedlenia w przytoczonym przepisie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyległy do drogi kolejowej pas gruntu również stanowi linię kolejową w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu, gdzie podkreśla się, że "zgodnie z art. 4 pkt 2 u.t.k. na linię kolejową składają się nie tylko droga kolejowa, lecz także przyległy pas gruntu oraz budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami" (P. Wajda (red ), Anna Celejewska, Przemysław Ciszak, Maria Karcz-Kaczmarek, Renata Lewicka, Marek Lewicki, Artur Modrzejewski, Alicja Ostanek, Mariusz Rypina, Katarzyna Wlaźlak, Komentarz do art. 4 ustawy o transporcie kolejowym, LEX). Działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., a ponadto zostały wymienione w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. [...] z 2014 r., poz. [...]). W konsekwencji za pozbawiony podstaw uznał zarzut niezasadnego zastosowania w odniesieniu do ww. nieruchomości art. 20a specustawy drogowej, który wprowadza uprawnienie dla zarządcy drogi do nieodpłatnego zajęcia terenu, przez który przebiegają wody płynące lub linie kolejowe w celu realizacji danej inwestycji drogowej. Ustawodawca nakłada na zarządcę obowiązek uzgodnienia zakresu, warunków i terminu zajęcia terenu i wprowadza podstawowy termin na dokonanie tego uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej lub organami wykonującymi prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, wynoszący 30 dni. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy decyzja na realizację inwestycji drogowej zostanie opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Wówczas przedmiotowe uzgodnienie ma nastąpić niezwłocznie (vide: Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Antoniak P., Cherka M., Elżanowski F.M., Wąsowski K.A.). Przepis ten nie ogranicza możliwości jego zastosowania jedynie do sytuacji, kiedy projektowana droga wymaga przejścia przez tereny linii kolejowych, przy czym dokonanie wydzielenia nieruchomości z terenu linii kolejowej nie jest możliwe ze względu na usytuowanie torów kolejowych lub infrastruktury kolejowej. Zdaniem organu, skoro brak było podstaw do podziału działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej. Prace planowane przez inwestora na tych działkach, jako nieruchomościach stanowiących linię kolejową, mogły być realizowane w oparciu o art. 20a specustawy drogowej. Za niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich zostały wyszczególnione w pkt VI decyzji Wojewody [...]. Stosowne uprawnienia dla [...] S.A. wynikają ponadto z treści art. 20a ust. 4 specustawy drogowej, który stanowi, że za szkody powstałe w wyniku działań, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie ustalane na zasadach wynikających z Kodeksu cywilnego. Do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest właściwy zarządca drogi (art. 20a ust. 5 specustawy drogowej). Ponadto decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu pełną dokumentację. W pkt VIII decyzji Wojewody [...] organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powołał się na ustalenia zawarte w opinii [...] S.A. Kolejowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], która była ważna na dzień składania wniosku o zezwolenie na realizację planowanej inwestycji drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację planowanej inwestycji inwestor dołączył ponadto opinię [...] S.A. z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. W ocenie organu nie sposób zgodzić się z tezą, jakoby inwestor nie wystosował wniosku o wydanie opinii, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, do właściwego zarządcy linii kolejowej - tj. [...] [...] S.A. Taki wniosek został wystosowany, co potwierdza pismo Zarządu Miejskiego Inwestycji Drogowych w W. z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] (data nadania – 6 czerwca 2013 r.), w którym inwestor zwrócił się do P. S A. o wydanie opinii, o której mowa w tym przepisie. Organ nie podzielił poglądu spółki, że decyzja Wojewody [...] była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wskazał, że w doktrynie, jak orzecznictwie rozróżnia się niewykonalność faktyczną oraz prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas, aż do czasu stwierdzenia jego nieważności. Podsumowując, organ zauważył, że spółka niewykonalność decyzji Wojewody [...] uzasadnia przede wszystkim tym, iż art. 20a specustawy drogowej nie stanowi dla inwestora samodzielnej podstawy do żądania od [...] S.A. podjęcia działań mających na celu wypowiedzenie umów najmu oraz umów dzierżawy, jakie łączą skarżącą z osobami trzecimi. Tymczasem przepis ten uprawnia zarządcę drogi do nieodpłatnego zajęcia terenu w zakresie niezbędnym do realizacji planowanej inwestycji drogowej, stanowiąc wystarczającą legitymację do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Bez znaczenia dla oceny wykonalności decyzji Wojewody [...] pozostaje natomiast kwestia negatywnego nastawienia adresatów tejże decyzji. Wobec powyższego organ stanął na stanowisku, że nie zaistniała okoliczność obligująca organ do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.. Ponadto decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez uznanie, iż brak podziału działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] nie stanowi naruszenia prawa, a tym samym decyzja nr [...] nie narusza art. 11f ust. 1 pkt. 5 specustawy drogowej poprzez brak zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy, oraz rażące naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji wobec braku aktualnej opinii zarządcy infrastruktury kolejowej, tj. naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej, który wyraźnie wskazuje na wymóg aktualnej opinii zarządcy infrastruktury kolejowej. Zdaniem skarżącej, organ nieprawidłowo przyjął, że inwestycja w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] zlokalizowana na części działki nr [...] i nr [...], realizowana jest na terenie linii kolejowej, kiedy na przedmiotowych działkach projektowana droga wojewódzka nr [...] w żadnym miejscu nie koliduje z odcinkami drogi kolejowej, tj. nie krzyżuje się z odcinkami linii. Ponadto [...] SA nie jest zarządca infrastruktury kolejowej i zobowiązanym z art. 20a ust. 2 specustawy drogowej, bowiem [...] SA jest użytkownikiem wieczystym gruntu, a zarządcą infrastruktury kolejowej jest [...] SA. Skarżąca zarzuciła, że organ nieprawidłowo przyjął, iż fakt ujęcia w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz [...] z 2014 r. poz. [...]) działek nr [...] i [...] stanowi o okoliczności uprawniającej do uzasadnienia stosowania w niniejszej sprawie art. 20a ust. 1 specustawy drogowej w sytuacji, kiedy na potrzeby przedmiotowej inwestycji została wydana zgoda Zarządu [...] S.A. w Warszawie na wykonywanie prac geodezyjnych na działkach [...]i [...]. Podniosła, że inwestycja będzie lokalizowana na terenie będącym w wieczystym użytkowaniu [...] S.A., stąd niezawarcie w decyzji skutku z art. 12 ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej jest rażącym naruszeniem prawa. W rzeczywistości dojdzie do trwałego zajęcia terenu pod posadowienie elementów budowlanych trwale z gruntem związanych – przewidywany obszar inwestycji na terenie [...] S.A. to ok. 4 ha. Zatem nastąpi trwałe ograniczenie [...] S.A. w dysponowaniu terenem stanowiącym część działki nr [...] i [...]. Teren ten, z zachowaniem i zastrzeżeniem innych przepisów dotyczących inwestycji na terenie linii kolejowych, zostanie w istocie trwale zabudowany obcymi nakładami i [...] S.A. zostanie ograniczone w prawie do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie m in. art. 233 k.c., który stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. W ocenie skarżącej z chwilą zabudowy terenu drogą wojewódzką oprócz faktu, iż teren ten zostanie wyłączony spod faktycznego władztwa [...] S.A. jako niezajęty pod drogę kolejową, istnieje obawa powstania obowiązku podatkowego, tj. naliczenia podatku od nieruchomości, obciążającego [...] S.A., jak też opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie Trasy [...] na odcinku od ul. W. do ul. Z. odc. "b" ul. T. - ul. Z. (w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z przejściem przez tereny kolejowe) w części dotyczącej działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Na wstępie zauważyć należy, że celem uchwalenia specustawy drogowej było zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. i zostały ujęte w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. [...] z 2014 r., poz. [...]) pod pozycjami odpowiednio [...] i [...]. Tereny zamknięte to, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520), tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Art. 20a ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że w przypadku gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez tereny wód płynących bądź tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. Przez "linię kolejową" należy rozumieć drogę kolejową mającą początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami (art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, Dz. U. z 2015 r., poz. 1297 ze zm., dalej: ustawa o transporcie kolejowym). Działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]są przyległymi do drogi kolejowej pasami gruntu. Wynika z tego, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – budowana droga nie musi się krzyżować z drogą kolejową, aby uznać, że znajduje się na terenie linii kolejowej, bowiem "linia kolejowa" ma znacznie szersze znaczenie i nie ogranicza się jedynie do drogi kolejowej (czyli nawierzchni kolejowej wraz z podtorzem i budowlami inżynieryjnymi oraz gruntem, na którym jest usytuowana – art. 4 pkt 1a cyt. ustawy). Ponieważ obie ww. działki w dacie wydania decyzji były własnością Skarbu Państwa, nie było potrzeby dokonywania ich podziału. Dokonuje się go bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba przejęcia części działki na własność Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy ocenić jako nietrafny. Z tego samego powodu jako niezasadne należy ocenić zarzuty naruszenia art. 11f ust. 1 pkt. 4 i 5 tej ustawy. Za nietrafny należy uznać zarzut niezasadnego zastosowania art. 20a specustawy drogowej. Przepis ten wprowadza uprawnienie dla zarządcy drogi do nieodpłatnego zajęcia terenu, przez który przebiegają wody płynące lub linie kolejowe w celu realizacji danej inwestycji drogowej. Ustawodawca nakłada na zarządcę obowiązek uzgodnienia zakresu, warunków i terminu zajęcia terenu i wprowadza podstawowy termin na dokonanie tego uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej lub organami wykonującymi prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, wynoszący 30 dni. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy decyzja na realizację inwestycji drogowej zostanie opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Wówczas przedmiotowe uzgodnienie ma nastąpić niezwłocznie. Zdaniem Sądu, również zarzut naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich nie jest zasadny. Zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy drogowej za szkody powstałe w wyniku działań, o których mowa w art. 20 ust. 1, przysługuje odszkodowanie ustalane na zasadach wynikających z Kodeksu cywilnego. Jeśli w wyniku realizacji inwestycji skarżąca poniesie szkodę, winna z odpowiednim roszczeniem wystąpić do sądu powszechnego. Nie doszło także do naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zawierać opinię właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządzanie infrastrukturą kolejową polega na budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej, zaś zarządca infrastruktury zarządza infrastrukturą kolejową oraz zapewnia jej rozwój i modernizację. Wykonywanie tych zadań, co przyznaje w skardze sama skarżąca, należy do spółki [...] S.A., będącej zarządcą infrastruktury w zakresie linii kolejowych o znaczeniu państwowym. Organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powołał się na ustalenia opinii [...] S.A. [...] Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], która była ważna na dzień składania wniosku o zezwolenie na realizację planowanej inwestycji drogowej. Ponadto inwestor dołączył do wniosku opinię [...] S.A. z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Nie jest zatem tak, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie opinii nieaktualnej czy też wydanej przez niewłaściwy podmiot. Podsumowując, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi są niezasadne. Decyzja nie jest również obciążona wadami powodującymi jej nieważność, które Sąd ma obowiązek brać pod uwagę. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).