VII SA/Wa 262/04

Sygn. akt: VII SA/ Wa 262 /04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi H. i S. Z., W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej po wznowieniu postępowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r. nr : [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VII SA/Wa 262/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołań W. K. oraz H. i S. Z., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2003 r. znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2002r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2002r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania administracyjnego ustalono co następuje: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 1997r. ustalił na rzecz W. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku parterowego. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich decyzja określiła, że na budowę w odległości mniejszej niż 3m (dla ściany bez okien) lub 4m dla ścian z otworami, wymagana jest zgoda właścicieli sąsiedniej działki. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] czerwca 1997r. upoważnił Prezydenta [...], do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na odstępstwo od § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., umożliwiające wykonanie otworów okiennych w ścianie nadbudowanego budynku, zwróconego tą ścianą w odległości 1m od granicy działki [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 1997r. Prezydent [...] odmówił udzielenia zgody na odstępstwo. W. K. wystąpił z wnioskiem do organu administracji budowlanej w [...] o udzielenie pozwolenia na nadbudowę istniejącego parterowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ulicy [...] na działce geod. [...]. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 1997r. znak: [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i modernizację w/w budynku mieszkalnego. Niniejsza decyzja została zaskarżona do Wojewody [...], który rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 1998r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu stopnia podstawowego oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę powyższej inwestycji, udzielając jednocześnie zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na usytuowaniu przedmiotowej nadbudowy w odległości 1,0 m. od granicy działki. Inwestor dysponując zezwoleniem na budowę przystąpił do wykonywania robót budowlanych, poprzedzając ich rozpoczęcie złożeniem stosownego zawiadomienia z dnia 3 kwietnia 1998 r. Decyzja organu wojewódzkiego została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2000r. Sygn. akt II S.A./Ka613/98, uchylił zaskarżoną decyzję. Konsekwencją powyższego wyroku, było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2000r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1997r. w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Następnie wszczęto przed organami nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie realizacji powyższego zamierzenia inwestycyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. znak: [...], nakazał W. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy nadbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. który decyzją z dnia [...] lipca 2000r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2002r. Sygn. akt II S.A./KA1656/00, uchylił w/w decyzję wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000r., decyzją z dnia [...] lipca 2002r. znak: [...], uchylił kwestionowaną decyzję organu stopnia podstawowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia [...] września 2002r. znak: [...] nakazał W. K. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na wznowienie robot budowlanych celem dokończenia inwestycji. Powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, iż pomimo to, iż inwestorowi nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej, to nie zmienia to faktu, że nadbudowa została zrealizowana z naruszeniem przepisów, w tym § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niniejsza decyzja została zaskarżona do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] listopada 2002r. znak: [...] utrzymał ją w mocy w zakresie nałożonych obowiązków, uchylił wyznaczony termin i ustalił nowy termin do [...] stycznia 2003r. Na wniosek W. K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003r. [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...]. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003r. znak: [...] odmówił uchylenia decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] listopada 2002r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2002r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2003r. znak: [...] stwierdził, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwa, jednocześnie poddając w wątpliwość czy powiatowy organ nadzoru budowlanego mógł nałożyć obowiązek, z którego nie wynikało precyzyjnie jakie czynności powinien podjąć zobowiązany, aby doprowadzić przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy przypomniał, iż zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2000 Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 28.09.2000 Sygn. akt II S.A./Lu930 99). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 2003r. znak: [...], odmówił uchylenia swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] listopada 2002r. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy wojewódzki organ nadzoru budowlanego ustalił, iż w dniu 16 grudnia 2002r. tj. w czasie oznaczonym zobowiązanemu na wykonanie obowiązku, weszło w życie nowe Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozwalające w § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia, w przypadku nadbudowy budynku istniejącego, w sposób odmienny niż w § 12, spełnić wymagania powyższego rozporządzenia. Zdaniem organu pierwszej instancji zobowiązany okazał wnioski posiadanej ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz opinie Wojewódzkiej Komendy Straży Pożarnej uznające za dopuszczalne dokończenie budowy. W związku z powyższym wojewódzki organ nadzoru budowlanego uznał, iż w/w dokumenty spełniają wymagania ujęte w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i stanowią wykonanie nakazu określonego w kwestionowanej decyzji, dostosowania projektu budowlanego nadbudowy i modernizacji budynku mieszkalnego do warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niniejsze rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest słuszna i należy ją utrzymać w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że we wniosku W. K. z dnia 10 grudniu 2002r. oraz jego uzupełnieniu z dnia 9 stycznia 2003r. nie została wskazana precyzyjnie żadna z wymienionych w sposób wyczerpujący przesłanek z - 145 § 1 kpa. W szczególności nie stanowią przesłanki wznowieniowej podnoszone w/w wniosku okoliczności, dotyczące faktu, iż " decyzja Wojewody [...] została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny, tylko w części dotyczącej pozwolenia na budowę, natomiast nie uchylono w części, w której Wojewoda [...], udzielił zgody na odstępstwo od przepisów, w oparciu o upoważnienie Ministra". Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 1998r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1997r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, oraz udzielił zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2000r. uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2000r. utrzymał w mocy decyzję organu stopnia podstawowego z dnia [...] października 1997r. Zdaniem organu w związku z powyższym, słusznie przyjmuje wojewódzki organ nadzoru budowlanego, iż powyższe odstępstwo od warunków technicznych zostało wycofane z obiegu prawnego i wniosek W. K., nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. Następnie organ wskazał, że w myśl art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydal w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zdaniem organu nie pozwala na przyjęcie, aby W. K. dotrzymał terminu określonego w w/w przepisie. Ponadto organ wskazał, że odnosząc się do kwestii zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji, słusznie przyjął [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że przedstawione przez inwestora dokumenty, spełniające wymogi zawarte w § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią wykonanie nakazu określonego w kwestionowanej decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego i niecelowym by było jej uchylanie. Organ podniósł też, że inwestor powinien zatem, zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wykonaniu nałożonego obowiązku i wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, przedkładając ekspertyzę rzeczoznawcy budowlanego, opinię Wojewódzkiej Komendy Straży Pożarnej oraz projekt budowlany. Na powyższą decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i S. Z. oraz W. K. Małżonkowie H. i S. Z. podnieśli, że wcześniejsze decyzje wskazywały na to, że inwestycja przedmiotowa zostanie dostosowana do przepisów prawa "budowlanego" ale zaskarżona decyzja nie " uwzględnia ich racji". W. K. podniósł, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA Ka 1656/00 (uchylono nim decyzję Wojewody [...]z dnia [...] lutego 1998r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę). Ponadto zdaniem skarżącego zmieniły się przepisy odnośnie odległości budynków od granicy więc stanowi to przesłankę dla wznowienia postępowania. W ocenie skarżącego pominięto w zaskarżonej decyzji, że inwestor ma upoważnienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1997r. do budowy 1m od granicy, pominięto ekspertyzy też budowlane. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przesłanek niż podnieśli skarżący. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 235 kpa skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się w zależności od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności z urzędu. Zdaniem Sądu wniosek W. K. z dnia 10 grudnia 2002r. do "I Wicewojewody [...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z decyzją z dnia [...] listopada 2002r. wyżej opisaną nie wskazuje konkretnej drogi procesowej w rozumieniu art. 235 kpa. W tych okolicznościach organ zobowiązany był ustalić, który z trybów postępowania wnoszący wniosek chciałby uruchomić. Organ mając wątpliwości czego w istocie dochodzi wnioskodawca poucza go o jego prawach i obowiązkach jednocześnie może żądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień. Prowadzone postępowanie wznowieniowe organ powinien wziąć pod uwagę, że przebiega ono w dwu fazach. Pierwsza faza postępowania wznowieniowego polega na zbadaniu czy wniosek o wznowienie ma oparcie na podstawach wymienionych w art. 145 § 2 kpa, czy został zachowany termin czy wniosek pochodzi od strony czy dotyczy orzeczenia ostatecznego. Ten etap postępowania kończy wydanie postanowienia o wznowienie postępowania bądź decyzji o odmowie wznowienia postępowania w wyniku ustaleń wg wyżej wskazanych kryteriów. W niniejszym postępowaniu postanowienie o wznowieniu postępowania (wyżej opisane) zapadło bez ustalenia i wskazania konkretnej przesłanki wznowieniowej jaka wynika z wniosku, bez zbadania dochowania terminu o którym mowa w art. 148 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji twierdzi że w sprawie nie została wskazana precyzyjnie żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Ponadto organ twierdzi, że W. K. nie dotrzymał terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. Powyższe sformułowanie, zawarte w rozstrzygnięciu o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na wniosek dodatkowo świadczą o istotnych uchybieniach procesowych jakim dotknięte jest postępowanie wznowieniowe (art. 149 i 151 kpa) w niniejszej sprawie. Okoliczności formalne powinny być rozpoznane w pierwszej fazie postępowania w trybie art. 149 kpa i w zależności od ustaleń w tym zakresie mogły przesądzić o potrzebie odmowy wznowienia postępowania – art. 149 § 3 kpa. Prawidłowe wyjaśnienie formalnych przesłanek wniosku o wznowienie postępowania jest istotnym nakazem ustawowym. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16§ 1 kpa). Wniosek o wznowienie musi być oparty choćby na jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 kpa przesłankach. Strona ze skutkiem prawnym może dochodzić wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, od dnia w którym dowiedziała się o decyzji. Podkreślenia wymaga że strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę prawną do wznowienia, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Zachowanie tego terminu musi być udowodnione przez stronę. Organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze, ale musi je ocenić i co oczywiste przedstawić stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w drugiej fazie postępowania tj. w postępowaniu po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu zgodnie z uregulowaniem w art. 149 § 2 kpa prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialno-prawny przedmiot sprawy, której wznowienia dotyczy. W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że zarzuty odnoszące się do wad materialno-prawnych decyzji muszą być oceniane jako bezprzedmiotowe w sprawie o wznowienie postępowania. Do eliminowania bowiem z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialno-prawnymi jest odrębna instytucja mianowicie instytucja stwierdzenia nieważności której przesłanki określone zostały w art. 156 § 1 kpa. W kontekście powyższych rozważań jeszcze raz podkreślić trzeba potrzebę zbadania wniosku W. K. z dnia 10 grudnia 2002r. pod kątem trybu w jakim dochodzi "ponownego" jak pisze rozpatrzenia sprawy. Organy zgodnie z przepisami art. 9 kpa są zobowiązane do czuwania by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W ocenie Sądu omówione powyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).