VII SA/Wa 2626/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W. L. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...]września 2013r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2- ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...]odmawiającej wydania nakazu rozbiórki słupa linii elektroenergetycznej WN 110 kV oraz 4 linii SN 15kV, zlokalizowanych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...]i [...]w miejscowości [...], gm. [...]–uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie słupa linii elektroenergetycznej WN 110kV oraz 4 linii SN 15 kV zlokalizowanych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...]i [...]w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy linii elektroenergetycznych przebiegających przez działkę o nr ew. [...],[...],[...],[...] w miejscowości [...]gm. [...]. Następnie wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego dokonano w sprawie następujących ustaleń: Linia elektroenergetyczna WN 110 kV oraz jedna z linii 15 kV zrealizowane zostały pod reżimem ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane, zaś 3 pozostałe linie 15 kV wykonano pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. W toku postępowania stwierdzono, iż na terenie działek nr ew. [...]i [...]zlokalizowany jest słup elektroenergetyczny i przebiega trasa napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 k V relacji [...]-[...]. Organ powiatowy prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, że decyzją [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]Nr [...]z dnia [...]lutego 1970 r., znak [...], ustalono lokalizację szczegółową linii energetycznej napowietrznej 110 kV na terenie powiatów [...]i miasta [...], w oparciu o decyzję lokalizacji ogólnej Nr [...]z dnia [...]marca 1967r. Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w [...]. Decyzją z dnia [...]kwietnia 1970r. Kierownik Wydziału [...]Powiatowej Rady Narodowej w [...]Nr [...]zezwolił na czasowe zajęcie nieruchomości w celu budowy linii 110 kV. Lokalizacja linii WN 110 kV, jak i słupa trakcyjnego jest zgodna z zatwierdzoną dokumentacją techniczną, co wynika z mapy sytuacyjnej z dnia [...] czerwca 2010 r. wykonanej przez geodetę uprawnionego inż. K. S., kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego z 1986r., wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...]z dnia [...]marca 2003r. Właściciel sieci okazał protokół jej odbioru technicznego z dnia [...]grudnia 1970r. Decyzją [...]Powiatowej Rady Narodowej w [...]Nr [...]z dnia [...]września 1973 r., znak: [...]ustalono lokalizację szczegółową wyjść liniowych napowietrznych 15 kV z [...][...] [...] ([...]). Decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy [...]z dnia [...]lutego 1974r. i z dnia [...] maja 1974r., z dnia [...] czerwca 1974r. udzielono zezwolenia na wejście w teren celem realizacji ww. inwestycji. Odnaleziona dokumentacja techniczna potwierdza zgodność budowy linii z projektem. Właściciel sieci okazał protokół jej odbioru technicznego z dnia [...] grudnia 1976r. Decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy [...]z dnia [...]lipca 1974 r. i [...]lipca 1974r. zezwolono na wejście w teren celem realizacji budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV [...]-[...] ([...]) zgodnie z warunkami decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w [...]Nr [...]z dnia [...]maja 1974 r., zatwierdzającej plan realizacyjny linii. Właściciel sieci okazał protokoły jej odbioru technicznego z dnia [...] lipca 1977r., [...]lipca1977r. i [...]lipca 1977r. W zakresie budowy dwóch napowietrznych linii elektroenergetycznych 15 kV [...]-[...] (Zakłady [...]) właściciel sieci okazał protokoły ich odbioru technicznego z dnia [...] maja 1981 r. z dnia [...] lipca 1981 r. Wskutek powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]decyzją z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...]odmówił wydania nakazu rozbiórki słupa linii elektroenergetycznej WN 110 kV oraz 4 linii SN 15 KV zlokalizowanych na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...]w miejscowości [...], gm. [...]. W wyniku wniesienia odwołania przez M. G. organ odwoławczy dokonał formalno-prawnej oceny zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zasadnym było ją uchylić o orzec o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania podjął szereg czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie czy przedmiotowa inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej. Podał, że w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów, o których mowa wyżej, świadczących o fakcie, iż przedmiotowe linie były projektowane i powstały w latach 70-tych i 80-tych XX w. Jednakże, w złożonej dokumentacji brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]prowadząc postępowania dopełnił wszelkich starań by wyjaśnić rzeczywisty stan faktyczny sprawy. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu powiatowego, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podkreślił, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy stanowią o dalece idących przygotowaniach właściwych podmiotów do prawidłowej realizacji inwestycji, co świadczy o zachowaniu wszelkich warunków formalno-prawnych wymaganych przy budowie tego typu obiektów. Jednakże z uwagi na znaczny upływ czasu od daty realizacji do dnia dzisiejszego, mając na uwadze liczne przemiany i reorganizacje wskazał, że należy wziąć pod uwagę, iż pozwolenia na budowę mogły ulec zaginięciu. Organ odwoławczy podkreślił, że nie można w niniejszej sprawie zatem jednoznacznie stwierdzić, iż pozwoleń takich w ogóle nie było. Ponadto wyjaśnił, iż uprzednio obowiązujące przepisy nie nakładały na inwestora, właściciela, czy też zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru podzielił stanowisko organu powiatowego, iż nie można stwierdzić wobec wymaganych odbiorów technicznych linii oraz porównania dostępnej dokumentacji ze stanem faktycznym, by inwestycja naruszała przepisy prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z obowiązującym miejscowo planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...]z dnia [...]marca 2003 r. w zakresie usytuowania. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że należy mieć na względzie, iż omawiane postępowanie zostało wszczęte przez organ powiatowy z urzędu, nie zaś na wniosek M. i J. G.. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do podejmowania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dodał, że organ jest związany wnioskiem strony i wydaje stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne jedynie w sytuacji, gdy postępowanie toczy się na żądanie strony a nie jak to ma miejsce w omawianej sprawie z urzędu. Na koniec organ odwoławczy powołał przepis art. 105 kpa i stwierdził, że w przedmiotowym przypadku nie stwierdzono okoliczności, które uzasadniałyby nakładanie na inwestora obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła M. G. wnosząc o jej uchylenie w zakresie umorzenia postępowania oraz wydania nakazu zdemontowania zbudowanych linii napowietrznej WN-110 kV, słupa elektroenergetycznego WN-110 kV czterech napowietrznych przesyłowych linii elektroenergetycznych SN-15 kV zlokalizowanych na terenie niezabudowanej nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej i jej małżonka położonej na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...]. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowe linie elektroenergetyczne, zlokalizowane na terenie ww. działek nie są liniami elektroenergetycznymi o których mowa w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Skarżąca podniosła, że zbudowana po roku 1989 napowietrzna linia elektroenergetyczna WN-110 kV o której mowa w Informacji o terenie z dnia [...]września 1990r. wydanej przez Urząd Miasta i Gminy [...]nr [...]oraz w Informacji o terenie z dnia [...]kwietnia 1991 r. wydanej przez Urząd Miasta i [...]nr [...] ujawniona na rysunku szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], nawiązującego do Uchwały Nr [...]z dnia [...]września 1993r.Rady Miejskiej w [...]nie jest odcinkiem miasto [...]- miasto [...]objętym decyzją Nr [...]z dnia [...]listopada 1970r [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]nie jest linią [...]-[...]-[...]o której mowa na stronie [...] załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...]z dnia [...]września 1993r. Rady Miejskiej w [...]. Przy tym projekt zatwierdzony ww. uchwałą uzgodniono z Zakładem Energetycznym [...]. Skarżąca wskazała, że budowane po roku 1991 cztery napowietrzne linie SN 15 kV przebiegające przez działki [...],[...],[...]i [...]w miejscowości [...]biegną od stacji [...]110 kV/15 kV lokalizowanej w [...]przy ul. [...]w tym: trzy równoległe linie biegną do stacji [...]15 kV/04 zlokalizowanej w [...]przy [...]i czwarta linia SN 15 kV biegnie do stacji [...]15 kV/04 zlokalizowanej po wschodniej stronie drogi wojewódzkiej [...] w miejscowości [...]na wysokości betoniarni [...]i na przeciwko ich nieruchomości. Żadna z wyżej wymienionych linii SN 15 kV zdaniem skarżącej nie jest: linią [...]-[...][...]po południowej stronie ul. [...], linią [...]- Zakłady [...]w [...]przy ul [...]po południowej stronie linii [...], linią do [...]ul. [...]. Podała, że stosowana przez służby [...]Dystrybucja SA, w powyższej sprawie, celowa dezinformacja jest poniżająca. Skarżąca zaznaczyła także, iż decyzja z dnia [...]kwietnia 1970r. Kierownika Wydziału [...]Powiatowej Rady Narodowej w [...]znak [...]nie obejmuje działek położonych we wsi [...]będących własnością A. i I. K. oraz nie obejmuje działek położonych we wsi [...]będących własnością B. i J. J.. Decyzja z dnia [...]lipca 1974r. Naczelnika Gminy [...]znak [...]jest niezgodna z obowiązującym w tym czasie prawem nie została poprzedzona żadnym postępowaniem, nie została przesłana do właścicieli nieruchomości, nie zawiera żadnych danych ewidencyjnych nieruchomości objętych tą decyzją. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, a zarzuty skargi okazały się uzasadnione, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]września 2013r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2- kpa po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...]odmawiającej wydania nakazu rozbiórki słupa linii elektroenergetycznej WN 110 kV oraz 4 linii SN 15kV, zlokalizowanych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...]i [...]w miejscowości [...], gm. [...]–uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie słupa linii elektroenergetycznej WN 110kV oraz 4 linii SN 15 kV zlokalizowanych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...]i [...]w miejscowości [...], gm. [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać , iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 , 77 i 80 kpa, bowiem postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wadliwie i w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnej oceny, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Po pierwsze należy stwierdzić, iż o legalności przedmiotowej inwestycji tj. budowy słupa linii elektroenergetycznej WN 110 kV oraz 4 linii SN 15kV, zlokalizowanych na terenie działek o nr ew. [...],[...],[...]i [...]w miejscowości [...], gm. [...]świadczyć może jedynie zrealizowanie ich w oparciu o udzielone pozwolenia na budowę. Tymczasem organy prowadzące powyższe postepowanie jednoznacznie stwierdziły, iż , w złożonej dokumentacji brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji. Jednocześnie z naruszeniem art. 7 i 77 kpa organy nie dokonały wszystkich czynności mogących poświadczyć, iż takie decyzje w ogóle zostały wydane. W tym celu należało przeprowadzić poszukiwania rejestrów wydawanych decyzji przez odpowiednie organy w określonych latach, tak aby uzyskać chociaż ślad potwierdzający wydanie stosownych zezwoleń. Okoliczność uzyskania pozwoleń jest niezbędna dla przyjęcia , iż inwestycja nie powstała w warunkach samowoli budowlanej. Postępowanie administracyjne nie zostało w tym zakresie przeprowadzone z należytą starannością tym bardziej, iż organy ustaliły ,że decyzją [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]Nr [...]z dnia [...]lutego 1970 r., znak [...], ustalono lokalizację szczegółową linii energetycznej napowietrznej 110 kV na terenie powiatów [...]i miasta [...], w oparciu o decyzję lokalizacji ogólnej Nr [...]z dnia [...]marca 1967r. Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w [...]. Decyzją z dnia [...]kwietnia 1970r. Kierownik Wydziału [...]Powiatowej Rady Narodowej w [...]Nr [...]zezwolił na czasowe zajęcie nieruchomości w celu budowy linii 110 kV. Decyzją [...]Powiatowej Rady Narodowej w [...]Nr [...]z dnia [...]września 1973 r., znak: [...]ustalono lokalizację szczegółową wyjść liniowych napowietrznych 15 kV z [...]110/15 [...] ([...]). Decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy [...]z dnia [...]lutego 1974r. i z dnia [...] maja 1974r., z dnia [...] czerwca 1974r. udzielono zezwolenia na wejście w teren celem realizacji ww. inwestycji. Słusznie organy podkreśliły , że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy stanowią o dalece idących przygotowaniach właściwych podmiotów do prawidłowej realizacji inwestycji. Tym bardziej budzi poważne wątpliwości fakt braku jakiegokolwiek śladu wydania dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego najważniejszego dokumentu jakim było pozwolenie budowlane. W tej sytuacji należy uznać, iż zarówno stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż dalsze postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe jak i odmowa nakazu rozbiórki wobec legalności wykonania spornej inwestycji przez organ I instancji jest przedwczesne i nieoparte na wnikliwie przeprowadzonym postepowaniu wyjaśniającym. Kwestia ta musi zostać wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Analizie organów winny być także poddane zarzuty strony skarżącej dotyczące wadliwie przyjętych przez organy dat powstania poszczególnych linii napowietrznych SN jak i ich rzeczywistej lokalizacji. W ocenie bowiem skarżącej żadna z wymienionych linii SN 15 kV zdaniem skarżącej nie jest: linią [...]-[...][...]po południowej stronie ul. [...], linią [...]- Zakłady [...]w [...]przy ul [...]po południowej stronie linii [...], linią do [...]ul. [...]jak przyjęły to organy, bowiem budowane po roku 1991 cztery napowietrzne linie SN 15 kV przebiegające przez działki [...],[...],[...]i [...]w miejscowości [...]biegną od stacji [...]110 kV/15 kV lokalizowanej w [...]przy ul. [...]w tym: trzy równoległe linie biegną do stacji [...]15 kV/04 zlokalizowanej w [...]przy [...]i czwarta linia SN 15 kV biegnie do stacji [...]15 kV/04 zlokalizowanej po wschodniej stronie drogi wojewódzkiej [...] w miejscowości [...]na wysokości betoniarni [...]. Zadaniem organów prowadzących ponownie postepowanie będzie wnikliwe ustosunkowanie się do powyższych zarzutów. Z tych względów uznając , iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 , 77 i 80 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.w związku z art. 135 ppsa orzeczono jak w pkt I wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) .