VII SA/Wa 2626/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez R. G. (dalej: "strona", "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ") z [...] września 2017 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję własną GINB z [...] lipca 2017 r., znak: [...], [...], którą umorzono w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] lutego 2014 r., znak: [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. 16 czerwca 2014 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. znak: [...]. WINB wskazaną decyzją uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z [...] listopada 2003 r., znak: [...], którą nakazano R. G. wykonanie, w terminie do 30 kwietnia 2014 r., ścian ażurowych w budynku gospodarczym o wymiarach ok. 6,30 m x 14,60 m na działce ew. nr [...] przy ul. R. [...] w L. i usunięcie w tym budynku prowadnic do bram garażowych oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący wskazał jako przesłanki nieważności następujące okoliczności: - skierowanie decyzji do M. S.i J. ., którzy w ocenie skarżącego nie posiadają przymiotu strony; - naruszenie zasad postępowania wynikających z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz podjęcie się przez organ II instancji rozpoznania odwołania od niej wniesionego; w ocenie skarżącego dokonał on skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, wobec czego organ II instancji powinien zastosować albo normę z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, albo uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i orzec co do istoty sprawy w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Decyzją z [...] lipca 2017 r. GINB umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. Skarżący nie zgadzając się z decyzją GINB z [...] lipca 2017 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji z [...] września 2017 r. GINB wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt. II OSK 1581/09). GINB zwrócił uwagę, że decyzja [...] WINB z [...] lutego 2014 r. została zaskarżona do WSA w Lublinie, który wyrokiem z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 903/14, oddalił skargę. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2134/15. Organ wskazał, że po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez sąd. Organ powołał się przy tym na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wyjaśniając, że celem tej normy jest zagwarantowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia treści prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W skardze na decyzję GINB z [...] września 2017 r. skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z 28 lipca 2017 r. zamiast jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji umarzającej w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. w sytuacji gdy zarzuty skarżącego związane z wystąpieniem przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczące w/w decyzji nie były badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 309/14 ani przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2134/15; 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 170 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że oddalenie skargi prawomocnym wyrokiem uniemożliwia dalsze jej kwestionowanie w trybie postępowania nieważnościowego w sytuacji, gdy organ każdorazowo powinien badać czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej, merytoryczne rozpoznanie przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które mogłyby podważyć legalność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontrolowanej decyzji jest umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. W myśl art. 105 § 1 k.p.a. organ administracyjny jest zobligowany do umorzenia postępowania, odpowiednio w całości lub w części, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Sąd uznaje za prawidłowe zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalenie GINB, że zarzuty dotyczące decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r., zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, były już przedmiotem procedowania przed sądem administracyjnym w sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 903/14, oddalił skargę R. G. na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2134/15 oddalił skargę kasacyjną strony. Kwestie stanowiące uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności, sprowadzające się do zarzutu skierowania decyzji do osób nie mających statusu strony oraz braku uznania przez WINB, że skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia robót budowlanych, były już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Potwierdza tę okoliczność analiza treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2134/15, którym sąd ten odniósł się do kwestii akcentowanych wyżej zarzutu skarżącego, wskazując, że organ administracji prawidłowo przyznał status strony M. S.– G. i J. S. NSA stwierdził też, że sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za konieczne zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, który zobowiązany będzie ustalić, czy dokonane zgłoszenie nie miało na celu obejścia przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wymagającego przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskania koniecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnie rozważy zmianę trybu postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przed zbadaniem legalności tej decyzji w trybie zwykłym przez sądy administracyjne, a rozpoznawane przez nie kwestie sporne były tożsame z zarzutami zgłoszonymi w tym wniosku. Na obecnym etapie postępowania stanowisko skarżącego w przedmiocie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jest więc polemiką z treścią prawomocnych orzeczeń sądowych i próbą pośredniego wzruszenia tych orzeczeń za poprzez zastosowanie wybranego przez skarżącego nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Próba wyłączenia w ten sposób skutków prawomocnych orzeczeń sądowych jest niedopuszczalna gdyż zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podsumowując, wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżącego, nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wobec zbadania legalności decyzji przez sąd administracyjny w trybie zwykłym, już po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności. Mając na uwadze, iż w sprawie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 k.p.a., sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a ponadto uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.