VII SA/Wa 2627/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] września 2011r., na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 1991 r. Nr 88, poz. 400 ze zm.) w zw. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej P. - utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakładającą obowiązki w celu poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. Obowiązki polegały na zapewnieniu w ww. budynku właściwej długości dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji, nieprzekraczającą 60 m (w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej) lub zastosowanie rozwiązań zamiennych, w zakresie powyższych wymagań, w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazanych na podstawie ekspertyzy technicznej opracowanej przez właściwą jednostkę badawczo - rozwojową, albo rzeczoznawcę budowlanego oraz do zabezpieczeń ppoż i uzgodnionych z organem. Organ odwoławczy wskazał, że parametry dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) W budynkach mieszkalnych (kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV ) dopuszczalna długość dojścia przy jednym dojściu nie może być większa niż 60 m, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej. Długość dojścia ewakuacyjnego, mierzona wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, liczona jest od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku. Za równoważne wyjście do innej strefy pożarowej rozumie się wyjście do obudowanej klatki schodowej zamykanej drzwiami pożarowymi o odporności ogniowej, co najmniej EDO, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Powyższe rozporządzenie i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010r. (Dz. U. Nr 109, poz. 719 ) określają pojęcie zagrożenia życia ludzi stwarzane przez występujące w budynkach warunki techniczno-budowlane, a także sposoby postępowania w takich przypadkach. Podczas kontroli ustalono natomiast, że długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku, mierzona od najdalszego lokalu mieszkalnego na 12 kondygnacji poprzez klatkę schodową do wyjścia ewakuacyjnego z budynku wynosi 130 m , przy dopuszczalnej 60 m, co w myśl § 16 cyt. rozporządzenia MSWiA stanowi o występowaniu w użytkowanym budynku warunków powodujących zagrożenie dla życia ludzi. Podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji organu jest § 16 ust. 3 cyt. rozporządzenia MSWiA. Stronę także pouczono w decyzji o możliwości spełnienia obowiązku w inny sposób, zgodnie z § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowiącym uprawnienie dla strony do realizacji obowiązku w sposób inny, niż wskazany w przepisie, o ile uzna ona, iż realizacja obowiązku jest niemożliwa z różnych względów, w tym niezależnych od działań samego zobowiązanego (np. brak jest możliwości wzruszenia struktury budowlanej budynku ). Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony ppoż ponosi właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, m. in. zapewniając osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możiiwość ewakuacji, a także obowiązany jest przestrzegać wymagań techniczno-budowlanych oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Wydane na podstawie art. 13 ust. 1 cyt. ustawy znowelizowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji określa warunki, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. Powołane akty prawne zawierają wprost przepisy, które wyjątkowo opóźniają albo wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych tj. do istniejących użytkowanych budynków. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury § 2 ust. 1 wskazuje, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 - który wskazuje, że przepisy rozporządzenia dotyczące m.in. bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych komendant powiatowy (miejski) PSP - zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 26 sierpnia 199lr. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 96 poz. 667 ) - uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Organ podniósł, że w związku z powyższym działał na podstawie i w granicach prawa. Wskazane akty prawne miały zastosowane do budynku wybudowanego przed wejściem w życie ww. rozporządzenie MSWiA. Wobec tego należało stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, wprowadzającego nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej budynków, tym bardziej, że chodziło o wyeliminowanie zagrożenia życia ludzi, a także o ochronę ich mienia. Na poparcie swego stanowiska organ powołał orzecznictwo. Skargę na tą decyzję złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa P. i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji I instancji zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego: 1) § 16 ust. 3 cyt. rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ww. budynek zagraża życiu ludzi, 2) § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez nieuwzględnienie zakresu obowiązywania rozporządzenia, tj. pominięcie faktu, iż do budynków istniejących przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia, czyli wyłącznie przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków lub ich części. II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na nienależytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, niezebranie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do jej wnikliwego rozpoznania, w tym do uznania, iż długość dojścia ewakuacyjnego w spornym budynku jest przekroczona o ponad 100% od długości dopuszczalnej obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Skarżącej, czynności kontrolne nie dawały podstaw do uznania, iż w/w budynek zagraża życiu ludzi w świetle § 16 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Z protokołu z 13 lipca 2011 r. wynika bowiem, że organ nie dokonał żadnych pomiarów faktycznej długości ww. dojścia ewakuacyjnego. Decyzję oparto wyłącznie o projekt techniczny budynku z maja 1976r. Sposób dokonania ustaleń nie odpowiada przepisom procedury administracyjnej. Protokół nie odpowiada warunkom z § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 października 2005r. w sprawie czynności kontrolno- rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną. Ponadto, zaskarżone decyzje błędnie oparto na przepisach dwóch różnych rozporządzeń tj. cyt. rozporządzeniu z dnia 7 czerwca 2010r. i rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r., których zakres obowiązywania i definicje legalne nie są zbieżne i nie mogą być stosowane łącznie. Przy wydaniu decyzji nie uwzględniono § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wskazującego, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia ma zastosowanie do budynków istniejących lub ich części umożliwiając spełnienie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, w sposób inny niż podany w rozporządzeniu i to w sytuacji dokonywania zmian w budynku, tj. przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków już istniejących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W świetle przytoczonych wyżej kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] września 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakładającą na [...] Spółdzielnie Mieszkaniową P. obowiązki w celu poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. Przechodząc do kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć na wstępie podnieść trzeba, że stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) organy PSP w sposób władczy rozstrzygają o obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową wydając określone nakazy w formie decyzji w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. W niniejszej sprawie podczas czynności kontrolnych organ ustalił, że budynek przy ul. [...] w W., jako wykorzystywany w całości na cele mieszkalne należy do kategorii ZL IV i ze względu na wysokości 13 kondygnacji w klatce schodowej nr 1 jest budynkiem wysokim W. Zgodnie zaś z § 256 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w budynkach mieszkalnych kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV dopuszczalna długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym dojściu nie może być większa niż 60 m, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej, przy czym długość drogi ewakuacyjnej, mierzona wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, obliczana jest od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku. Za równorzędne wyjściu do innej strefy pożarowej uważa się wyjście do obudowanej klatki schodowej, zamykanej drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 30, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Natomiast w kontrolowanym budynku długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji, liczona od najdalej położonego lokalu mieszkalnego nr 12 poprzez klatkę schodową do wyjścia budynku wynosi 130 m, co oznacza, że długość ta została przekroczona o ponad 100%. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez skarżącą, która nie zgodziła się jedynie ze sposobem w jaki ustaleń tych dokonano, zarzucając naruszenie przepisów procedury oraz § 10 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 października 2005r. w sprawie czynności kontrolno - rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz.U. z 2005r. Nr 225, poz. 1934) Zarzut ten należało ocenić jako chybiony. Z akt sprawy wynika bowiem, że czynności kontrolno - rozpoznawcze, w tym także pomiary długości dróg przeciwpożarowych, zostały przez organ przeprowadzone w ww. budynku w dniu 13 lipca 2011 r. Okoliczność powyższa potwierdzona została protokołem, spełniającym wszystkie wymogi opisane w § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w czynnościach organu uczestniczył pełnomocnik skarżącej, D. D., który nie zgłosił żadnych uwag lub zastrzeżeń do protokołu. Nawet gdyby przyjąć, że organ dokonał ustaleń wyłącznie na podstawie przedstawionej podczas kontroli dokumentacji projektowej spornego budynku, jak podnosiła skarżąca, to okoliczność ta pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie, skoro ustalenia organu w zakresie długości w ogóle nie były kwestionowane. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut skargi dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ I instancji czynności kontrolno - rozpoznawczych w zakresie ochrony pożarowej i oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na dokumentacji projektowej budynku. Tym samym także zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać za chybione. Opisane wyżej ustalenia organów wskazują jednoznacznie, że użytkowany przez skarżącą budynek należało zakwalifikować jako zagrażający życiu ludzi. Stosownie bowiem do § 16 ust. 1 cyt. rozporządzenia MSWiA użytkowany budynek uznaje się za zagrażający bezpieczeństwu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 2 cyt. przepisu podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, może być m.in. długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno - budowlanych. Wobec ustalenia przez organy, że długość drogi pożarowej w budynku skarżącej wynosi 130 m., nie budzi wątpliwości fakt, że prawidłowo został on zaliczony do budynków zagrażających życiu ludzi. Nie było więc podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 16 ust. 3 cyt. rozporządzenia MSWiA. Podobnie Sąd ocenił zarzut skargi, że organy niezasadnie oparły rozstrzygnięcia na przepisach dwóch rozporządzeń tj. rozporządzenia MSWiA oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zauważyć bowiem trzeba, że § 16 ww. rozporządzenia MSWiA w sposób wyraźny odwołuje się do przepisów cyt. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r., w § 207 ust. 2, odwołuje się natomiast do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz przepisów odrębnych, na podstawie których dokonuje się kwalifikacji budynków jako zagrażających życiu ludzi. Nie ma przy tym wątpliwości, że do przepisów wyżej wymienionych zaliczyć należy również regulacje cyt. rozporządzenia MSWiA. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, oba ww. rozporządzenia znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca zarzuciła także organom błędną wykładnię § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem skarżącej § 207 ust. 2 rozporządzenia należy stosować z uwzględnieniem § 2 ust 2. rozporządzenia, który odnosi się jedynie do sytuacji związanych z przeprowadzaniem w istniejących już budynkach zmian polegających na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania. Wobec faktu, iż zmian takich nie w przedmiotowym budynku nie dokonano, organ nie był uprawiony do nałożenia na skarżącą obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji. Stanowisko skarżącej jest błędne. Podkreślić trzeba, że w myśl § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo- rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Uwzględnienie § 2 ust. 2 przy zastosowaniu § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe oznacza, iż przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1144/06, w którym wyrażono pogląd, że akty prawne wydane w wykonaniu delegacji zawartych w odpowiednich przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej mogą być też przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie rozporządzenie oraz powołana ustawa. W związku z faktem, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Takie regulacje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz lecz wiążą się z tzw. retrospektywnym działaniem prawa (a nie retroaktywnym) i zasadą bezpośredniego stosowania prawa. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny (w ślad za uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, publ. OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124) ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, a takim interesem jest bez wątpienia ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru (tak też NSA w wyroku z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 327/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjęcie argumentacji zbieżnej ze stanowiskiem skarżącej oznaczałoby, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., dotyczące bezpieczeństwa pożarowego nie znajdowałyby zastosowania do budynków, istniejących w dacie wejścia w życie rozporządzenia, w żadnym przypadku. Stanowisko takie stałoby więc w oczywistej sprzeczności z treścią § 207 ust. 2 rozporządzenia, który nakazuje stosowanie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego także w odniesieniu do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów uznaje się je za zagrażające życiu ludzi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.