VII SA/Wa 2627/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]nr [...] z dnia [...].08.2013 r. nakazującej B. i J. K. rozbiórkę części tarasu o wym. 1,40 m x 4,54 m, rozbudowanego poza lico budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]w W.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 14 września 2012 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego przy ul. [...]w W.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]postanowieniem nr [...]z dnia [...]marca 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową tarasu przyległego do budynku mieszkalnego przy ul. [...]w W. oraz nałożył na inwestorów B. i J.K. obowiązek przedłożenia dokumentów. Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]nakazał B. i J. K. rozbiórkę części przedmiotowego tarasu, rozbudowanego poza lico budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. K. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, w tym protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 7 listopada 2012 r. wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej z lat 60 XX w. Od strony ogródka do budynku przylega taras o wymiarach 2,91 m x 4,54 m na wysokości ok. 1,0 m ponad poziomem terenu. Taras jest wysunięty poza lico budynku ok. 1,40 m. W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 8 grudnia 1970 r., z treści którego wynika, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie projektu powtarzalnego zatwierdzonego 4 września 1957 r. oraz pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1957 r. Budynek uzyskał pozwolenie na użytkowanie [...]lipca 1961 r. W aktach znajduje się również kserokopia Planu Inwentaryzacyjnego z przedstawionymi szkicami poszczególnych elewacji przedmiotowego budynku, z których wynika, iż na dzień sporządzenia planu budynek posiadał taras niewystający poza jego obrys. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dwa zdjęcia lotnicze, jedno wykonane 22 kwietnia 1994 r., drugie 22 kwietnia 1995 r. Na żadnym ze wskazanych zdjęć nieuwidoczniono tarasu w kształcie obecnym, tj. wystającego poza obrys budynku bliźniaczego. Nawet na zdjęciu wykonanym 22 kwietnia 1995 r. widoczny jest taras jednakże o szerokości niewystającej poza obrys budynku. Z akt sprawy wynika zatem, iż inwestor na rozbudowę tarasu nie uzyskał stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi o samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego o część tarasu o szerokości 1,45 m. w czasie po 22 kwietnia 1995 r. Organ przytoczył treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 w/w ustawy. Rozbudowa budynku o część tarasu nie została jednak wskazana w przepisach art. 29-31. Organ wyjaśnił, że właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Reguluje on kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Organ zaznaczył, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe było działanie organu powiatowego polegające na prowadzeniu w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego postępowania zmierzającego do zalegalizowania przedmiotowej części tarasu. W ocenie organu odwoławczego wskutek nie przedłożenia przez inwestora we wskazanym czasie żądanych dokumentów zaskarżona decyzja rozbiórkowa organu I instancji odpowiada regulacji prawnej zawartej w przepisach art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Organ przytoczył treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie przedłoży w określonym terminie kompletu dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki tego obiektu. W niniejszej sprawie inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku w celu umożliwienia zalegalizowania przedmiotowej części tarasu dlatego organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja organu powiatowego jest zasadna i zgodna z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, tj. z art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zbyt krótkiego okresu czasu na zapoznanie się skarżącego z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, ze względu na okres urlopowy i podeszły wiek skarżącego, organ podniósł, iż skarżący reprezentowany jest przez pełnomocnika, który w jego imieniu i na jego rzecz dział w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie pełnomocnik odebrał 27.07.2013 r., więc czas na złożenie oświadczeń w sprawie dla pełnomocnika skarżącego upłynął w dniu 7.08.2013 r. tj. już po wydaniu skarżonej decyzji. Pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy już po doręczeniu skarżonej decyzji. Organ wskazał, iż wydanie przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego decyzji w terminie przewidzianym na zapoznanie się stron ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz złożenie ewentualnych oświadczeń stanowi naruszenie procedury administracyjnej i pogwałcenie prawa strony do czynnego udziału w każdym jego stadium, jednakże naruszenie to w przedmiotowej sprawie pozostaje bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie. Gdyby inwestor miał zamiar przedłożyć dokumenty niezbędne do legalizacji, uczyniłby to łącznie z odwołaniem od decyzji. Do odwołania dokumenty te nie zostały jednak przedłożone. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa to jest art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 7 ,8, 9, 11 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z uwagi na braki zebranego przez organ powiatowy materiału dowodowego, zaszła konieczność jego uzupełnienia przez organ. Dokumentacja nie pozwalała bowiem na jednoznaczne oznaczenie daty powstania tarasu. Jakkolwiek na zdjęciach została oznaczona data ich wykonania, jednakże była to jedynie data roczna. Brak było oznaczenia dnia oraz miesiąca wykonania zdjęcia. Powyższe w ocenie Skarżącego nie pozwalało na sformułowanie tezy o wykonaniu przedmiotowej rozbudowy po dniu 1 stycznia 1995 r. Skarżący podniósł, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości składania wyjaśnień, wniosków i zastrzeżeń zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 27 lipca 2013 r., tak więc termin na zapoznanie się z aktami sprawy mijał w dniu 10 sierpnia 2013 r. Skarżący podniósł, że PINB nie czekając na upływ wyznaczonego przez siebie terminu do zapoznania się przez skarżącego z aktami sprawy, w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję. Skarżący wskazał, że takie działanie organu uniemożliwiło mu zapoznanie się z pełnymi aktami sprawy, przedłożenie dokumentów enumeratywnie wymienionych w postanowieniu PINB nr [...] z dnia [...].03.2013 r., a w praktyce również uniemożliwiło dokonanie legalizacji rozbudowanego tarasu, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. a przez to również art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a.. Zdaniem skarżącego, powyższe naruszenie w sposób oczywisty uzasadnia konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, przy czym organ uznał za konieczne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części tarasu albowiem skarżący – co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie - nie dopełnił nałożonych na niego, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., obowiązków. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienie okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.). Zasada ta została skonkretyzowana w art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący oraz dokonać oceny czy dane okoliczności zostały udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zadaniem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w przedmiocie legalności inwestycji jest ustalenie czy obiekt będący przedmiotem postępowania (lub jego cześć) został zrealizowany samowolnie, czy na jego realizację niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz kto i w jakim czasie dopuścił się tej samowoli. Organ ustalił, i te ustalenia nie są kwestionowane przez strony, że w chwili obecnej taras będący przedmiotem postępowania wystaje poza obrys budynku o 1,4 m. Zarówno podczas kontroli dokonanej przez pracowników PINB w dniu 7 listopada 2012 r., jak i w piśmie z dnia 14 stycznia 2013 r. inwestorzy: B. i J. K. twierdzili, że przedmiotowy taras posiada obecny kształt od początku lat 80 – tych ub. wieku, kiedy to został poddany remontowi. Organ dokonał odmiennych ustaleń co do daty powstania tarasu w obecnym kształcie. Zdaniem organu z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że taras licuje z budynkiem. Fakt istnienia tarasu o mniejszych wymiarach, zgodnych z zatwierdzonym projektem budowlanym, miały potwierdzać zdjęcia lotnicze z dnia 22 kwietnia 1994 r. oraz z dnia 22 kwietnia 1995 r. Biorąc pod uwagę, iż data powstania tarasu o wymiarach takich jak stwierdzone przez organy administracji podczas kontroli na gruncie, to jest wystającego poza obrys budynku, była kwestionowana przez skarżącego, to ta kwestia winna być przez organy administracji wyjaśniona w sposób szczególnie wnikliwy. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wykonania ciążących na organach obowiązków określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. należało dojść do przekonania, że podstawowa okoliczność, która legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest data powstania samowoli budowlanej nie może zostać zweryfikowana przez Sąd. Jak zostało wyżej wskazane organ nadzoru budowlanego w tym zakresie oparł się na materiale fotograficznym. Tymczasem tego dowodu nie ma w aktach sprawy. Sąd dokonał próby uzupełnienia akt administracyjnych o te dowody, jednakże w rozmowie z pracownikiem organu w dniu 16 kwietnia 2014 r. (notatka służbowa k. 39) uzyskał informacje, że całość akt została przekazana do Sądu. Powyższa informacja została potwierdzona przez pełnomocnika [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rozprawie 17 kwietnia 2014 r., który oświadczył, że przedmiotowe zdjęcia nie pozostają w dyspozycji organu. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie jest możliwa ocena czy organ w sposób prawidłowy ustalił omawianą okoliczność. Nie może bowiem ujść uwadze, że w aktach sprawy znajdują się także dowody, których nie ocenił organ, a które przeczą dokonanym ustaleniom. Dnia 24 maja 2013 r. J. K. (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) złożył pismo, do którego zostały dołączone oświadczenia W. K., S. K. i J. K., z których wynika, że przedmiotowy taras był poszerzony o 1,4 m podczas remontu, który miał miejsce w okresie letnio – jesiennym 1994 r. Powyższe wskazywałoby, że wbrew ustaleniom organu rozbudowa tarasu nastąpiła przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. co oznacza, że miałyby w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Konkludując wobec braku w aktach sprawy dowodów, w oparciu o które organ dokonał ustaleń faktycznych co do daty powstania samowoli budowlanej, jakakolwiek próba dokonania przez Sąd oceny prawidłowości rozstrzygnięcia musiałaby być oceniona jako dowolna. Za powyższym przemawia również fakt, że w aktach sprawy znajdują się dowody, które mogą wskazywać na inną, niż ustalił organ administracji datę rozbudowy tarasu. Nie może bowiem ujść uwadze Sądu, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co nie jest sprzeczne z prawem a co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dowodem mogą być zatem również oświadczenia osób, które były wykonawcami robót budowanych i dowód ten winien podlegać ocenie. W świetle powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję celem powtórzenia postępowania w omówionym wyżej zakresie. Jednocześnie zwraca się uwagę, że Sąd zaniechał przeprowadzenia dowodu z omawianych wyżej zdjęć lotniczych albowiem skarżący kwestionował naniesione daty na konkretnych egzemplarzach fotografii, które stanowiły dowód w sprawie. Nadesłanie przez stosowne organy geodezyjno – kartograficzne materiału zdjęciowego z okresu wskazanego przez organ de facto oznaczałoby przeprowadzenie przez Sąd nowego dowodu. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U., z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowód z dokumentu i to jedynie wówczas gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Materiał fotograficzny nie stanowi dowodu z dokumentu, o którym mowa w ww. przepisie, a nadto jego przeprowadzenie niewątpliwie przedłużyłoby postępowanie. Oznacza to, że powyższe dowody winny być przeprowadzone i ocenione przez organ administracji działający w oparciu o art. 136 k.p.a. Dokonując powyższej oceny organ zobligowany będzie stwierdzić czy omawiana okoliczność jest udowodniona mając na uwadze wszystkie dowody to jest również wskazane wyżej oświadczenia. I wreszcie obowiązkiem organu będzie także ocena czy zakres robót budowlanych wymienionych w decyzji PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., które winien dokonać inwestor celem doprowadzenia tarasu do stanu zgodnego z prawem jest wykonalny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący podnosił wszak, że nie ma możliwości rozebrania część tarasu albowiem dobudowana cześć jest konstrukcyjnie związana z tą częścią, która jest przewidziana w projekcie. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 80 i 107 § 3 k.p.a., musiała zostać uchylona. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Natomiast Sąd nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Trafnie bowiem wskazał organ że wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji została wydana przed upływem terminu wyznaczonego na zapoznanie się z aktami sprawy i zajęcie stanowiska, jednakże skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i ewentualnego złożenia dokumentów w odwołaniu i z prawa tego nie skorzystał. W konsekwencji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należało ocenić jako pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.