VII SA/Wa 263/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2022 r., znak DOA.7210.45.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił B. sp. z o. o. z siedzibą w M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zakładu przetwarzania odpadów komunalnych – hala produkcyjno-magazynowa, hala na pole odkładcze odpadów do kompostowania, płyta kompostowa do kompostowni tunelowej, instalacja kontenerów biurowo-socjalnych, PSZOK, zadaszone boksy surowców wtórnych, zbiornik retencyjny o pojemności 300 m3 (w tym 141,80 m3 do celów p.poż.), podziemny zbiornik na gaz o pojemności 6 m3, szczelny zbiornik na odcieki z hali przyjęć o pojemności 10m3, szczelny zbiornik na odcieki z boksów magazynowych o pojemności 10 m3, szczelny zbiornik na odcieki z płyty kompostowej o pojemności 50 m3, szczelny zbiornik na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 10m3, waga samochodowa 60T, brodzik, parking samochodów ciężarowych (5 mp.) i osobowych (9 mp.), place manewrowe i utwardzone, zewnętrzna doziemna instalacja (wodociągowa, kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa wraz z separatorem, kanalizacja technologiczna, elektroenergetyczna, gazowa), wewnętrzna instalacja gazowa oraz rozbiórka obiektów kolidujących z projektowaną inwestycją (budynek magazynowy, słupy oświetleniowe, doziemne zewnętrzne instalacje wodociągowe i elektroenergetyczne), na części działki nr. ew. [...] w obrębie [...] W., gmina W. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r. nr 2/OPON/2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda w uzasadnieniu powyższej decyzji podał, że planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla obszaru części ul. P., ul. W. i ul. Ż., przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Rady Miejskiej w W.. Działka nr [...] w obrębie [...] W., znajduje się bowiem na terenie [...], przeznaczonym w miejscowym planie na cele produkcyjne, usługowe i magazynowo-składowe. Takiego przeznaczenia (zakład przetwarzania odpadów komunalnych) nie można uznać za zgodne z przeznaczeniem produkcyjnym, usługowym, czy magazynowo-składowym, bowiem jest to gospodarka odpadami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przytoczono definicję gospodarki odpadami, zawartą w art. 3 pkt 3 powyższej ustawy, oraz definicję gospodarowania odpadami (art. 3 pkt 2). Wojewoda przytoczył art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1, 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że akt wykonawczy wyraźnie wyodrębnia tereny mieszkaniowe, usługowe i obiektów produkcyjnych oraz tereny infrastruktury technicznej, w tym m. in. gospodarkę odpadami, posługując się różnymi symbolami dla oznaczenia przeznaczenia tych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zakład przetwarzania odpadów komunalnych należy zaliczyć do infrastruktury technicznej. Organ wojewódzki przytoczył treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, po czym podał, że postanowieniem z dnia 27 maja 2020 r., oraz postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., Starosta Powiatu W. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej. Przyczyną odmowy udzielenia przez organ powiatowy pozwolenia na budowę był fakt, że inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego powyższymi postanowieniami. Na ostatecznym projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono dojazd do części działki objętej inwestycją o szerokości 5 m. Jednak inwestor nie wykazał w sposób poprawny możliwości korzystania ze wskazanej drogi. Wojewoda Mazowiecki wskazał jednak, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej było zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy doprowadzenie projektu do zgodności z ustaleniami planu w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest niemożliwe, organ był uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wojewódzki stwierdził, że przytoczenie przez organ I instancji w sentencji skarżonego rozstrzygnięcia innej podstawy prawnej pozostaje bez wpływ na rozstrzygnięcie. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Po rozpoznaniu wniosku inwestora B. sp. z o. o. z siedzibą w M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2022 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 listopada 2022 r., znak DOA.7210.45.2022.KBL, na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu decyzji GINB podał, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, badał stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Istotą postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Można o nim mówić wówczas, gdy naruszenie nie tylko ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, a przepis prawa nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni. Stwierdzane naruszenie musi mieć znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności; gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. GINB podkreślił, że Wojewoda Mazowiecki wskazał inną, niż Starosta Powiatu W. podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, a mianowicie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu wojewódzkiego, planowana inwestycja była sprzeczna z przeznaczeniem terenu inwestycji określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pełnomocnik inwestora podniósł, że Wojewoda Mazowiecki w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 , art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 15 k.p.a., a w konsekwencji również art. 8, 9, 10 § 1 tej ustawy. GINB przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, po czym ocenił, że Wojewoda Mazowiecki nie naruszył w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uznając, że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem inwestycji była bowiem budowa zakładu przetwarzania odpadów komunalnych. Po przypomnieniu legalnych definicji gospodarki odpadami, przetwarzania, unieszkodliwiania odpadów oraz odzysku, zawartych w ustawie o odpadach, GINB stwierdził, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów określa się symbolem P (kolor fioletowy), tereny zabudowy usługowej symbolem U (kolor czerwony), natomiast tereny infrastruktury technicznej – gospodarowania odpadami – oznacza się symbolem O (kolor ciemnoszary). Z części graficznej planu miejscowego wynika, że obszar [...] został oznaczony kolorem fioletowo-czerwonym. Organ stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla obszaru części ul. P., ul. W. i ul. Ż. nie przewiduje terenów przeznaczonych na gospodarowanie odpadami. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, GINB wskazał, że § 5 pkt 13 miejscowego planu, dotyczący zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, z wyłączeniem m. in. inwestycji celu publicznego oraz urządzeń infrastruktury technicznej określonych w planie i przedsięwzięć lokalizowanych w obrębie terenów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – należy odnosić do tych rodzajów inwestycji, które są dopuszczalne na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w § 3 uchwały, a nie do wszystkich dowolnych inwestycji. W ocenie organu nie ma znaczenia dla sposobu rozpatrzenia sprawy, czy planowana inwestycja zalicza się do inwestycji celu publicznego mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, skoro miejscowy plan w ogóle nie przewiduje lokalizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami na obszarze objętym planem. Nie miało znaczenia przyjęcie w Planie gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego w 2024r., funkcjonowania na działce inwestycyjnej instalacji do przetwarzania odpadów zielonych i innych bioodpadów. Powyższe nie zmieniło treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. GINB podkreślił, że zasadne były twierdzenia wnioskodawcy, co do błędnej oceny przez Starostę Powiaty W. stanu faktycznego, w odniesieniu do kwestii zapewnienie dojścia i dojazdu do działek budowlanych, jak również powinności zainstalowania oświetlenia elektrycznego. Oceniając zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. organ podkreślił, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest dążyć do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Organ zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z powyższych przyczyn, nie doszło w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia art. 15 k.p.a., ani innych przepisów postępowania, pomimo, że Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z innych powodów niż wskazane w decyzji Starosty Powiatu W. Przyjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego, że w sprawie istniały podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wykluczało uznanie, że Starosta Powiatu W. w sposób rażący naruszył prawo, sentencja rozstrzygnięcia organ I instancji była zgodna z sentencją decyzji Wojewody Mazowieckiego. Podsumowując, GINB stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2022 r. nie jest obarczona żadną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2022 r. spółka B. sp. z o. o. z siedzibą w M., podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2022 r., pomimo iż inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem § 5 planu, dopuszcza projektowany rodzaj zabudowy; 2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a., przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 stycznia 2022 r., pomimo że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego narusza zasadę dwuinstancyjności; 3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a., przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2022 r., pomimo że organ wojewódzki, zaniechał wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem inwestora. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że akt władztwa planistycznego gminy zezwala na lokalizację, na obszarze objętym miejscowym planem, przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stanowiących inwestycje celu publicznego. Sporna inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Zamierzenie obejmuje działalność polegającą na: produkcji – wytwarzaniu biomasy z odpadów ulegających biodegradacji; usługach – przetwarzanie odpadów komunalnych; magazynowaniu i składowaniu, wobec czego brak jest podstaw do twierdzenia, że jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu. Wystąpiła oczywistość naruszenia prawa, tj. wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę pomimo braku niezgodności z ustaleniami m.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Skutki wywołane naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 pkt 13 lit. b tiret pierwszej m.p.z.p. nie pozwalają uznać decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę za rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Odnosząc się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. spółka podniosła, że uchybienie niedostrzeżone przez Starostę, tj. brak zgodności inwestycji z miejscowym planem, stało się podstawą do wydania decyzji przez Wojewodę, doszło tym samym do rozszerzenia zakresu przedmiotowego sprawy, co było niedopuszczalne. Ustalenia Wojewody Mazowieckiego, które nie stanowiły przedmiotu oceny organu I instancji, decydują o naruszenie zasady dwuinstancyjności. Odbrano stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Inwestor pozbawiony został możliwości zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego. Sposób prowadzenia postępowania pozostawał w opozycji do zasady udzielania informacji oraz stanowił zaprzeczenia obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zaniechanie przez organ wojewódzki wezwania inwestora do złożenia wyjaśnień lub zajęcia stanowiska w kwestii zgodności inwestycji z planem stanowiło naruszenie art. 79a 1 k.p.a. Było to naruszenie oczywiste i niedające się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa, zaś odmowa stwierdzenia nieważności stanowi wadliwe działalnie organu, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2022 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 stycznia 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. Tym ostatnim rozstrzygnięciem organ powiatowy odmówił B. sp. z o. o. z siedzibą w M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zakładu przetwarzania odpadów komunalnych – hala produkcyjno-magazynowa, hala na pole odkładcze odpadów do kompostowania, płyta kompostowa do kompostowni tunelowej, instalacja kontenerów biurowo-socjalnych, PSZOK, zadaszone boksy surowców wtórnych, zbiornik retencyjny o pojemności 300 m3 (w tym 141,80 m3 do celów p.poż.), podziemny zbiornik na gaz o pojemności 6 m3, szczelny zbiornik na odcieki z hali przyjęć o pojemności 10m3, szczelny zbiornik na odcieki z boksów magazynowych o pojemności 10 m3, szczelny zbiornik na odcieki z płyty kompostowej o pojemności 50 m3, szczelny zbiornik na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 10m3, waga samochodowa 60T, brodzik, parking samochodów ciężarowych (5 mp.) i osobowych (9 mp.), place manewrowe i utwardzone, zewnętrzna doziemna instalacja (wodociągowa, kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa wraz z separatorem, kanalizacja technologiczna, elektroenergetyczna, gazowa), wewnętrzna instalacja gazowa oraz rozbiórka obiektów kolidujących z projektowaną inwestycją (budynek magazynowy, słupy oświetleniowe, doziemne zewnętrzne instalacje wodociągowe i elektroenergetyczne), na części działki nr. ew. [...] w obrębie [...] W., gmina W.. Powodem wydania zaskarżonej decyzji, było ustalenie, że kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego z dnia 3 stycznia 2022 r. nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów Prawa budowlanego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k. p. a. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy badana decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji - według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jej wydania - pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym m.in. rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wystąpienia wątpliwości co do ustalenia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2209/21). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy kumulatywnie wystąpią przesłanki: 1) oczywistości naruszenia prawa; 2) charakteru naruszonego przepisu; 3) skutków, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy czym skutki te, należy rozumieć jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Są to więc takie gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi o działanie wbrew jednoznacznemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszenia prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 3 stycznia 2022 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. u. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym, GINB słusznie uznał, podzielając ocenę Wojewody Mazowieckiego, że inwestycja nie była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla obszaru części ul. P., ul. W. i ul. Ż., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] grudnia 2012 r. Uwzględniając definicje z art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznik nr 1 do ww. aktu wykonawczego, nie naruszało rażąco prawa ustalenie Wojewody, że na obszarze [...] (tj. terenie przeznaczonym na cele produkcyjne, usługowe i magazynowo-składowe) nie przewidziano możliwości zrealizowania wnioskowanej inwestycji. Nie zasługiwało na aprobatę twierdzenie skarżącej spółki, wywodzone z treści § 16 ust. 2 (dopuszczającego w granicach terenu [...] lokalizowanie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) oraz § 5 ust. 13 lit. b tiret pierwsze miejscowego planu (wprowadzającego dla inwestycji celu publicznego oraz urządzeń infrastruktury technicznej określonych w planie wyjątek od zakazu lokalizacji na obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), że plan dopuszczał lokalizację spornej inwestycji. Analiza powyższych przepisów planu miejscowego, mogła doprowadzić Wojewodę do uznania, że nie każde przedsięwzięcie mogące zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stanowiące inwestycję celu publicznego, jest dopuszczalne w obrębie terenu [...] , a tylko takie, które zgodne jest z określonym w § 3 pkt 5 miejscowego planu przeznaczeniem - na cele produkcyjne, usługowe i magazynowo-składowe. Podkreślenia wymaga, że nawet akceptacja dla wyrażonego przez skarżącą spółkę poglądu, co do zgodności spornej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – tak w kontekście powołanych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w aspekcie twierdzeń, że zamierzenie dotyczyć miało produkcji, usług, magazynowania i składowania, nie świadczy o zaistnieniu przesłanek do stwierdzenie nieważności decyzji. Jak już bowiem wskazano, warunkiem stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jest oczywistość takiego naruszenia. Sposób interpretowania przepisów planu miejscowego, wynikający z twierdzeń skargi nie jest jednoznaczny i możliwa jest odmienna ich interpretacja, tym samym ewentualne naruszenie przepisów nie mogło być rażące. Decyzja Wojewody Mazowieckiego nie narusza rażąco art. 15 k.p.a. Realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w powyższym przepisie, sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Właściwe w sprawie organy zobowiązane są do dwukrotnego ocenienia dowodów i przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przy czym, organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki rozpoznał ponownie sprawę w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dochodząc do odmiennych w stosunku do Starosty wniosków co do przyczyn, z powodu których także i on odmownie załatwił sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej spółki. Z powodu odmiennej oceny zebranych w sprawie dowodów oraz dokonania innej subsumpcji mających zastosowanie przepisów nie można stwierdzić, że Wojewoda rażąco naruszył art. 15 k.p.a. Organ wojewódzki dokonywał kontroli decyzji Starosty w oparciu o ten sam materiał dowodowy, zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji. Wojewoda Mazowiecki nie działał wyłącznie jako organ kontrolny, a zobowiązany był ocenić sprawę zainicjowaną wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w całokształcie, co uczynił. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut braku sankcji nieważności kontrolowanej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ wojewódzki przepisów art. 8, 9, 10 § 1 i 79a § 1 k.p.a. Niepoinformowanie przez Wojewodę Mazowieckiego skarżącej spółki o niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji, nie stanowi o naruszeniu powyższych przepisów, a tym bardziej o naruszeniu, mającym postać kwalifikowaną. Koniecznym było wykazanie, że uchybienia organu uniemożliwiły stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Z treści skargi wynika, że skarżąca spółka wciąż podtrzymuje swoje twierdzenia o zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego. W sytuacji, gdy doprowadzenie projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowanych robót z planem, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia, bez wyczerpywania trybu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 299/17; z dnia 16 października 2020 r., sygn. II OSK 729/18). Powyższe, przemawia za trafnością poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku rażącego naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów postępowania, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 stycznia 2023 r. Na marginesie poczynionych uwag zauważyć należy, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2022 r., od której skargę odrzucono postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 371/22 jest prawomocna. Powyższe jednak, nie wyklucza możliwości ponownego ubiegania się przez skarżącą spółkę o udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji dokonania określonych zmian w projektowanej inwestycji. Mając wszystkie powyższe okoliczności na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2022 r. nie jest obarczona żadną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe stanowiło podstawę do oddalenia skargi, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.