VII SA/Wa 2633/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm ), dalej k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania Z. K. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] , znak: [...] nakazującej Z. K. rozbiórkę budynku gospodarczego murowanego z gazobetonu o wymiarach ok. 8,20 m x 4, 00 m i wysokości 2,3 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego murowanego z gazobetonu na działce o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] wszczęte zostało w dniu [...] sierpnia 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2010 r. organ ustalił, że w granicy z północną działką istnieje budynek gospodarczy (8,02 m x 4 m, wys. 2,3 m), w złym stanie technicznym, bez tynków zewnętrznych, szyb, pod pokryciem dachowym deski są spróchniałe. Budynek był i jest użytkowany przez Z. K. , która oświadczyła, że budynek nabyła w 2000 r. W dniu 13 października 2010 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną podczas której ustalił, że właścicielami działki na której usytuowany jest budynek są: Z. K., M. i J. R., M. R., I. B., oraz M. i D. O.. Nie przedstawili Oni dokumentów wskazujących na legalność obiektu. Z. K. oświadczyła, że jest on wyłącznie jej własnością i zamierza go remontować. Po wieloletnim postępowaniu wyjaśniającym, w tym po wyroku WSA w Warszawie z dnia 9.07.2013r. sygn. akt VII SA/Wa 264/13, uchylającym wydaną w sprawie z decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r., zapadła kolejna decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...].07.2016 r., znak: [...]. Wątpliwości Sądu budziło ustalenie daty, w jakiej powstał sporny budynek, co mogło mieć istotny wpływ na zastosowanie przepisów właściwej ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, co najmniej przedwcześnie kontrolowane decyzje wydano w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sąd miał na uwadze, że dokonując oceny w powyższym zakresie organy oparły się tylko na oświadczeniach niektórych współwłaścicieli nieruchomości, złożonych na rozprawie administracyjnej, nie odnosząc się do innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nakazał Z. K. rozbiórkę budynku gospodarczego murowanego z gazobetonu o wymiarach ok. 8,20 x 4, 00 m i wysokości 2,3 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że dodatkowe postępowanie dowodowe przeprowadzone przez tutejszy organ po przytoczonym wyroku nie usunęło wszystkich wątpliwości związanych z datą budowy obiektu, zwłaszcza wobec sprzecznych oświadczeń stron postępowania i zgłaszanych świadków. Uzyskana przez organ dokumentacja w postaci zdjęć lotniczych również nie pozwala na zajęcie jednoznacznego stanowiska w powyższym zakresie z uwagi na jej niedostateczną jakość i uwarunkowania terenowe (duże zadrzewienie terenu). Organ dokonał również analizy wskazanych przez Sąd: aktu notarialnego z dnia 19.04.2000 r., którym Z. K. nabyła udział w nieruchomości wraz ze znajdującymi się na niej budynkami oraz akt notarialny z dnia [...].07.1948 r., który wskazuje, że poprzedni właściciele nabyli nieruchomość wraz z następującymi budynkami: dom parterowy murowany z drewnianą przybudówką mieszczący cztery sklepy, dwie szopy drewniane, warsztat rzemieślniczy i lodownię. Bazując na treści aktu notarialnego z dnia [...].08.1948r. i umowy z [...].07.1948r. i ustaleniach ekspertyzy autorstwa mgr inż. R. K. z dnia [...].04.2012r. i załącznika mapowego do pisma pp. R. z dnia [...].09.2014r. (mapa [...]) oraz stanie zużycia elementów obiektu organ przyjął, iż budowa obiektu miała miejsce przed 1995r., a obecna forma obiektu powstała w wyniku jego remontu prowadzonego w 1995r. Nie należy jednak, zdaniem organu, faktu wykonania w obiekcie robót remontowych utożsamiać z datą zakończenia jego budowy, nawet gdyby miała obejmować wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu. W ocenie organu pierwszej instancji obiekt został wybudowany samowolnie i jego budowa narusza zarówno przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące od 1981 r. do chwili obecnej, jak też stwarza niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Ponadto istnienie budynku jest niezgodne z wolą pozostałych właścicieli działki. W ramach prowadzonego postępowania dowodowego organ powiatowy ustalił, że współwłaściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na legalizację spornego obiektu. Jedynym podmiotem zainteresowanym legalizacją obiektu jest jego posiadacz Z. K.. Niemniej jednak nie uzyskała ona zgody pozostałych współwłaścicieli. Organ powiatowy wskazał, że legalizacja obiektu wykracza poza ramy zwykłego zarządu nieruchomością i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości dalsze istnienie obiektu niedopuszczalnie pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia. Tak więc zaszła również przesłanka wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] jest prawidłowa a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] zasadnie przeprowadził postępowanie w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wskazując, że sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. Materiał dowodowy zebrany w sprawie uniemożliwia ustalenie konkretnej daty budowy spornego obiektu. Natomiast w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy, w tym uwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie oraz decyzji [...]WINB nr [...] wydanych w omawianej sprawie, należy przyjąć, że sporny obiekt powstał przed 1995 r. Na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości ustalenia inwestora spornego obiektu. Z oświadczenia skarżącej wynika, iż jest ona zainteresowana legalizacją spornego budynku. Zarzuty zwarte w odwołaniu w tym zakresie (tj. daty budowy obiektu) są niezasadne. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie przedłożyła dowodu świadczącego o legalności spornego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego sporny obiekt został wykonany z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. Narusza ustalenia obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu [...] w [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. na co wskazano w piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...].09.2015 r., znak: [...]. Ponadto obiekt położony jest na terenie nieprzeznaczonym na taki cel, co wynika ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z lat 1981, 1993, 1994, tj. obowiązujących od 1981 do 31.12.2003 r. - pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...].05.2016 r. znak: [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyła Z. K. zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 77 ust. 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w materiale dowodowym, dowodów z odpisów dokumentu urzędowego - inwentaryzacji budowalnej z 1960 r. sporządzonej przez organy nadzoru budowlanego, art. 80 k.p.a. poprzez brak rozważenia znaczenia dowodu przedstawionego przez stronę w postępowaniu odwoławczym, poprzez zaniechanie ustalenia jaka była treść miejscowego planu przestrzennego w roku 1974 oraz 1960 r. celem ustalenia czy obiekt gospodarczy został wzniesiony zgodnie z ustaleniami planu; brak ustaleń kiedy i czy nastąpiła samowola budowlana, kto był jej sprawcą, tym bardziej, że skarżąca została współwłaścicielem nieruchomości co najmniej 20 lat później po jego wybudowaniu; Skarżąca podnosi, że zmiana ustaleń planu przestrzennego po wybudowaniu obiektów budowalnych nie powoduje, iż obiekty te zostały wybudowane niezgodnie z prawem miejscowym; art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie poddający się kontroli instancyjnej do czego organ doprowadził poprzez brak rozpoznania dowodu zgłoszonego przez stronę, w szczególności mapy sytuacyjnej nieruchomości oraz jej opisu. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 37 ust.1 Prawa Budowlanego z 1974 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, że do oceny zgodności z planem przestrzennym obiektu wybudowanego przed 1960 r. ( tak jak w odwołaniu) stosuje się przepisy prawa miejscowego wydane w roku 2014 r.; art. 37 ust.2 Prawa Budowlanego z 1974 r. że obiekt w latach 1960 -1974 r. powodował zagrożenie niebezpieczeństwo dla ludzi lub powodował niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych; oraz art. 61 ust.1 Prawa Budowlanego poprzez jego niezastosowanie ( obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym), niezastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa Budowlanego zobowiązującego organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do należytego stanu technicznego błędne - niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa miejscowego tj. Uchwały Rady Miasta [...] numer [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego terenu [...] w [...] poprzez zastosowanie do tej uchwały zasady, że prawo działa wstecz, z naruszeniem kardynalnej zasady prawnej lex retro non agit. niewyjaśnienie podstawowych zagadnień faktycznych oraz popełnienie błędów w zakresie subsumpcji dokonanych ustaleń faktycznych do przepisów prawa materialnego w tym w zakresie ustaleń o rzekomym braku skarżącej uprawnień do dysponowania częścią nieruchomości na cele budowlane. organ w zakresie punktu e popada w sprzeczne wnioski wywodząc o rzekomym braku uprawnień skarżącej do dysponowania na cele budowlane części nieruchomości co ma uniemożliwić tzw. legalizację lub jej odtworzenie a z drugiej strony to jej prawo potwierdza obarczając wyłącznym obowiązkiem i kosztem dokonania rozbiórki spornego obiektu gospodarczego, nie obarczając tym obowiązkiem pozostałych współwłaścicieli; przyjęcia, że samowoli budowlanej dokonała skarżąca, jak wynika z dowodów przedstawionych w postępowaniu odwoławczym , przed rokiem 1962, mimo iż organ ustalił, że udział w prawie własności nieruchomości nabyła w roku 2000 ( bezsporne). przyjęcia, że obiekt gospodarczy został wybudowany samowolnie, co i tak musiało nastąpić przed rokiem 1962; j) bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca jest zobowiązana do wykazania legalności zabudowy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 j.t.) dalej p.p.s.a. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia 27 września 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nakazującą aktualnemu użytkownikowi Z. K. rozbiórkę budynku murowanego przy ul. [...] w [...] (dz. [...] obr. [...]). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Wątpliwości Sądu zarówno w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. jak i obecnie budzą okoliczności budowy i ustalenie daty budowy spornego budynku, co mogło mieć istotny wpływ na zastosowanie przepisów właściwej ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie. W konsekwencji, zdaniem Sądu w obecnym składzie co najmniej przedwcześnie kontrolowane decyzje wydano w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sąd miał na uwadze, że dokonując oceny w powyższym zakresie organy oparły się tylko na niektórych oświadczeniach nie odnosząc się do innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Kwestia samowoli budowlanego omawianego obiektu była i jest o tyle trudna do ustalenia bowiem znaczny upływ czasu nie pozwala na jednoznaczne ustalenia kto i kiedy realizował ten obiekt. Nie ulega jednak wątpliwości, że obiekt został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Problematyczne jest jednak ustalenie organów, czy w istocie realizacja przedmiotowej inwestycji miała charakter samowolnej inwestycji co zdeterminowało prowadzenie sprawy na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974r. a konkretnie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego Prawa. Należy zauważyć, że stanowisko stron postępowania i przesłuchiwanych w sprawie świadków nie jest w tym zakresie jednolite i konsekwentne. Również znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza R. K. stwierdzająca, że "budynek zrealizowany w 1937r. i remontowany w latach następnych z wymianą w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku konstrukcji drewnianej stropodachu i pokrycia" pogłębia te wątpliwości. Podstawową okolicznością utrudniającą poczynienie koniecznych ustaleń w niniejszej sprawie jest upływ czasu od chwili zrealizowania inwestycji. Okoliczność ta jednak nie może stanowić podstawy domniemania zasadności nałożenia nakazu rozbiórki na współwłaścicielkę działki a jednocześnie użytkowniczkę obiektu. Domniemanie takie byłoby uzasadnione wyłącznie wtedy, gdyby znajdowało podstawę w obowiązującej normie prawnej. Z całą pewnością nie byłoby wystarczające w tym względzie powołanie się na aktualne regulacje nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentacji projektowo-technicznej dotyczącej tego obiektu. Samo naruszenie tego rodzaju obowiązków nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem nielegalności inwestycji. Podkreślić należy, że eliminowanie tzw. "samowoli budowlanych" należy do zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego, co oznacza przede wszystkim obowiązek działania z urzędu organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Nierealizowanie tego obowiązku przez organy nadzoru budowlanego na przestrzeni lat nie może w konsekwencji prowadzić do przerzucania ciężaru dowodu legalności inwestycji na aktualnych właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, organ nie udowodnił, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej i nie wykazał że to Skarżąca, mimo użytkowania obiektu przejęła prawa i obowiązki inwestora. Przyjęcie, że skarżąca jest zobowiązana do wykazania legalności zabudowy jest w tej sytuacji co najmniej przedwczesne. Organy stosując materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia tj art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) uznały, że obiekt był realizowany w warunkach samowoli budowlanej . Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli. Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w jego pierwotnym brzmieniu, przewidywał w przypadku samowoli budowlanej bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. W tym miejscu należy podkreślić, że orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane może być wydane po stwierdzeniu, że obiekt ten zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślić należy, że wyżej wskazane trudności dowodowe, które w znacznym stopniu ograniczają dopuszczalność nakładania na adresatów działań administracji obowiązków polegających na nakazaniu rozbiórki obiektów budowlanych, nie uniemożliwiają organom administracji budowlanej nadzorowania poprawności użytkowania obiektów budowlanych z punktu widzenia ochrony takich wartości, jak życiu lub zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia bądź środowiska. Prawo budowlane z 1994 r. przewiduje w tym zakresie stosowne mechanizmy prawne w ramach kompetencji organów, zwłaszcza wśród przepisów dotyczących utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych. Ponadto wątpliwości Sądu budzi odpowiedzialność aktualnego użytkownika obiektu przy istniejącej prawnie współwłasności nieruchomości . Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego powinien również zbadać, czy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej i czy budynek nie narusza ustaleń obowiązującego w dacie jego realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien także prawidłowo określić nie tylko krąg stron postępowania ale przede wszystkim prawidłowo wywieść, że Z. K. jest Inwestorem lub jedynym właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r. W niniejszej sprawie nie dokonano ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dlatego z uwagi na naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje.