VII SA/Wa 2633/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku B. D. i Z. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku garażowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2014 r. znak [...] w wyniku rozpatrzenia odwołań B. D. i Z. J. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r. znak: [...]. stwierdzającą z urzędu nieważność ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2008 r. w części, w jakiej decyzja ta dotyczyła budowy budynku garażowego, zaś w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1092/14 oddalił skargę B. D. i Z. J. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. Skargę kasacyjną Z. J. od ww. wyroku z 17 czerwca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 24 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2607/15. Podaniem z 7 marca 2018 r. B. D. i Z. J. wniosły o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. Pismem z 16 kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] zwrócił się do składających wniosek o wskazanie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. mającej stanowić podstawę wznowienia postępowania oraz wskazanie terminu, w jakim wnioskodawczynie dowiedziały się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. W piśmie z 2 maja 2018 r. B. D. i Z. J. wyjaśniły, że opierają swoje żądanie na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. D. i Z. J. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. odmówił wznowienia postępowania w ww. sprawie. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wprawdzie w piśmie z 2 maja 2018 r. wnioskodawczynie wskazały, że dowiedziały się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2018 r., niemniej, jak wynika z akt sprawy, o decyzji tej wnioskodawczynie wiedziały co najmniej od 4 kwietnia 2014 r., tj. dnia jej doręczenia. Wobec powyższego bezspornym jest, że żądanie zawarte w piśmie z 7 marca 2018 r. w części dotyczącej wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało wniesione przez B. D. i Z. J. z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Odnosząc się do wniosku o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdził, że strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy lub decyzja została wydana w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument, na którym oparł się organ był sfałszowany. Wnioskodawczynie nie przedstawiły wymaganych prawem dokumentów, które umożliwiłyby organowi administracji publicznej wznowienie postępowania na powyższej podstawie, wobec czego wznowienie postępowania w niniejszej sprawie było niedopuszczalne. Organ zaznaczył jednocześnie, że wniosek B. D. i Z. J. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi przedmiot odrębnego postępowania. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez B. D. i Z. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołanym wyżej postanowieniem z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2018 r. Uzasadniając wskazane rozstrzygnięcie, organ podtrzymał pogląd, zgodnie z którym żądanie w części dotyczącej wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zawartego we wniosku twierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 k.p.a. tj. popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, organ wskazał, iż do zastosowania powołanego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie obu przesłanek tj. oczywistość fałszu oraz niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W ocenie organu nadzoru, żadna z tych przesłanek nie zachodzi. Organ dodatkowo zauważył, że podnoszona przez wnioskodawczynie okoliczność stanowiąca w ich ocenie przestępstwo nie dotyczy postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2014 r., ale postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2008 r. Wnioskodawczynie wskazują bowiem, że Starosta [...] poświadczył nieprawdę w zakresie oświadczenia o zrzeczeniu się przez strony prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji z [...] czerwca 2008 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła Z. J., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności podnoszonych w pismach kierowanych do organów w sprawie wydania decyzji z [...] czerwca 2008 r. Skarżąca zauważyła, że organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż strony o decyzji z [...] marca 2014 r. dowiedziały się co najmniej w dacie doręczenia decyzji i wobec tego został uchybiony termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., uznał też, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 2 k.p.a., a podniesiona przez wnioskodawczynię okoliczność nie dotyczy postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2014 r. Organ nie ustosunkował się jednakże do oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji z [...] czerwca 2008 r. Tymczasem wielokrotnie przed organami strona podnosiła zarzuty w przedmiocie nieprawidłowego postępowania prowadzonego przed Starostą [...]. Oznacza to, że strona nie uchybiła żadnym terminom, albowiem postępowanie zostało wszczęte i prowadzone z udziałem osób, które nie były właścicielem nieruchomości, co powinno skutkować uchyleniem postępowania w sprawie z powodu jego nieważności, gdyż stanowi to rażące naruszenie prawa, na co organy nie zwróciły dotychczas uwagi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r. nie narusza prawa w stopniu nakazującym jego wyeliminowanie. Wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem wydania jej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie to należy postrzegać jako tryb postępowania nadzwyczajnego umożliwiający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednakże na to, że może on prowadzić do wzruszenia tejże decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 408/17; wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r. sygn. II OSK 2101/17; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1107/17), jak i w piśmiennictwie (por. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, red. K. Sobieralski, Warszawa 2018, s. 275) jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, iż z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie. Odnosząc się do tego ostatniego wymogu, Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że art. 148 § 1 k.p.a. kreuje wymaganie, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania powinno zostać wniesione do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powyższy termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie, według Sądu, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości wniosek, iż żądanie zgłoszone przez skarżącą i B. D. w piśmie z 7 marca 2018 r. uchybiało wskazanemu powyżej warunkowi, jeżeli uwzględni się, że wnioskodawczynie pozostawały stronami postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r., w związku z czym o jej wydaniu dowiedziały się w rozumieniu przypisywanym temu określeniu przez art. 148 § 2 k.p.a. w dacie jej im doręczenia, tj. w dniu 4 kwietnia 2014 r. Abstrahując od kwestii związanej z nieujawnionymi powodami uznawania, że wnioskodawczynie bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, oczywistość uchybienia przez nie miesięcznemu terminowi na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. każe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sformułowane w zaskarżonym postanowieniu traktować jako w pełni zasadne. Zwrócenia uwagi wymaga także to, że postępowanie, które stanowi przedmiot wniosku, zostało zakończone decyzją poddaną kontroli sądowej. Prawomocnym wyrokiem z 17 czerwca 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1092/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. D. i Z. J., co oznacza, że nie stwierdził, by w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko sformułowane w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18, zgodnie z którym fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej z przyczyny stanowiącej wadliwość, która była objęta zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Poddając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. kontroli legalności uwzględniającej treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zobowiązany był rozważyć, czy w postępowaniu nadzorczym nie wystąpiła przyczyna wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotycząca zapewnienia B. D. i Z. J. czynnego udziału w postępowaniu, jeżeli poddał badaniu decyzję organu nadzoru na ich żądanie jako stron skarżących. Oddalenie skargi na ww. decyzję z [...] marca 2014 r. trzeba stąd postrzegać jako przesądzenie przez Sąd braku wystąpienia wskazanej przesłanki w postępowaniu, co Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany dodatkowo mieć na uwadze, stwierdzając w tym zakresie niedopuszczalność złożonego podania z 7 marca 2018 r. Powyższą oceną, zdaniem Sądu, nie można objąć drugiej powołanej przez składające wniosek przyczyny wznowienia, tj. przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Jej charakter sprawia, że do stwierdzenia, iż decyzja została wydana w wyniku przestępstwa może dojść również po przeprowadzeniu przez sąd administracyjny jej kontroli, co determinuje uznanie, że prawomocne oddalenie skargi na decyzję ostateczną nie stanowi przeszkody do wznowienia postępowania z powodu powołania się przez składającego podanie na przyczynę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. M. Kamiński, Związanie oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tle dopuszczalności weryfikacji prawomocnej decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Część I, ZNSA 2019, nr 3, s. 17). Przyjęcie możliwości wznowienia w takim przypadku postępowania nie przekłada się jednakże na uznanie, że w rozstrzyganej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosek B. D. i Z. J. odwołujący się do wydania decyzji w wyniku przestępstwa zobowiązany był uwzględnić wydając postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Jest to spowodowane stwierdzeniem, że w złożonym podaniu uzupełnionym pismem z 2 maja 2018 r. wnioskodawczynie jedynie powołały się na przesłankę wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. w wyniku przestępstwa, niemniej wyjaśniając, w czym upatrują zaistnienie wskazanej wadliwości, odniosły się do okoliczności niemającej związku z postępowaniem zakończonym ww. decyzją, a ponadto niełączącej się ze stwierdzeniem popełnienia przestępstwa prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu przy braku podstaw do zastosowania art. 145 § 2 k.p.a. Powoduje to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był zwolniony z merytorycznej oceny dopuszczalności złożonego wniosku o wznowienie postępowania przez pryzmat przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga nie zawiera jakichkolwiek zarzutów, które Sąd mógłby odnieść do kontrolowanego działania organu, dopatrując się w tymże działaniu uchybienia przepisom postępowania kształtującym sposób rozpoznania podania o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu, organ ustalił stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie niezbędnym do rozważenia dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Przytoczył prawidłowe przepisy prawa, które zdecydowały o treści postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jednocześnie odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, w tym argumentów powołanych przez skarżącą i uczestniczę postępowania, dokonując ich analizy w celu ustalenia wad prawnych mających w świetle powołanych przyczyn wznowienia (art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.) obarczać postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] marca 2014 r. Stosowna argumentacja znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, która, zdaniem Sądu, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. Przedmiot prowadzonych czynności zmierzał do ustalenia dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r., stąd wskazywana przez skarżącą kwestia (zrzeczenie się przez strony prawa do wniesienia odwołania od decyzji nr [...]) nie stanowiła zagadnienia podlegającego wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z przedstawionych względów Sąd, podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.