VII SA/Wa 2633/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 września 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.680.2023.SW w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z 5 lipca 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie (dalej: MWKZ, organ I instancji), działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 4, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2022 r. poz. 840 t.j., dalej: u.o.z.o.z.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wystąpienia Wydziału Architektury i Budownictwa [...] z [...] maja 2023 r. dotyczącego uzgodnienia w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), uzgodnił ze stanowiska konserwatorskiego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...] w dzielnicy W. m. W. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że działka nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym przeznaczonym do nadbudowy, położona jest na skraju obszaru układu urbanistycznego Miasto - Ogród N., ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków pod nr WLO [...] na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z 3 stycznia 2013 r. w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta W.(ulica [...] jest północną granicą ww. obszaru). Budynek istniejący nie jest objęty indywidualną ochroną. Planowana inwestycja znajduje się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. MWKZ stwierdził, że w przedstawionym projekcie decyzji ustalono: liczbę kondygnacji nadziemnych - dopuszczono nadbudowę o jedną kondygnację nadziemną, obowiązujące linie zabudowy określono w załączniku graficznym nr 1 do decyzji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony ul. [...] - max. do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wielorodzinnego przy ul. [...], a od strony ul. [...] - w nawiązaniu do wysokości gzymsu głównego elewacji frontowej budynku sąsiedniego, znajdującego się na działce nr [...] z obr. [...] przy ul. [...], wysokość budynku – max. do wysokości głównej kalenicy budynku sąsiedniego na działce nr [...] z obrębu [...], geometrię dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia ok. 12° z kalenicą równoległą do ul. [...] w nawiązaniu do dachu budynku zbliźniaczonego na działce nr [...] z obr. [...] przy ul. [...], nad częścią budynku, która wychodzi poza obrys budynku zbliźniaczonego, dopuszczono dach jednospadowy lub płaski, udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 40% powierzchni inwestycji. Po przeanalizowaniu akt sprawy MWKZ uznał, że planowane działania są dopuszczalne pod względem konserwatorskim i nie wpłyną negatywnie na układ urbanistyczny Miasta-Ogrodu N. Na postanowienie organu I instancji zażalenie złożyła P. K. (dalej: skarżąca, strona, inwestorka), zarzucając naruszenie art. 52 ust. 1-2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. Wskazała, że warunki zabudowy w projekcie decyzji zaakceptowanym w zaskarżonym postanowieniu są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, gdyż różnią się od parametrów wskazanych w złożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie inwestorki MWKZ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sytuacji sprzeczności między wnioskiem a decyzją o warunkach zabudowy. Stanowi to także naruszenie ustanowionej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności oraz pominięcie słusznego interesu strony, co stanowi złamanie przepisu art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ I instancji złamał również art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego i krótkiego uzasadnienia, braku argumentacji co do kwestii sprzeczności projektu decyzji z wnioskiem inwestora oraz przemilczenie tego faktu. W uzasadnieniu zażalenia strona wskazała również, że organ narzucił inwestorce parametry planowanego obiektu nie tylko sprzeczne ze złożonym przez nią wnioskiem, lecz również ze sztuką budowlaną, opierając się jedynie na dokumentacji projektowej sąsiedniego budynku pod adresem ul. [...] w W. W wyniku tego działania planowana inwestycja straciła rację bytu, jednocześnie stając się niewykonalna z budowlanego punktu widzenia. Na potwierdzenie swojej argumentacji przytoczyła orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA): z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2850/21; z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2288/14; z 6 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1203/05 oraz z 6 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1624/98. Postanowieniem z 21 września 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.680.2023.SW Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z., art. 60 ust 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że przedmiotem postępowania w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wpływ dopuszczonych parametrów zabudowy na objęte ochroną konserwatorską wartości zabytku. Dlatego też organy konserwatorskie w niniejszej sprawie nie mają podstaw do badania zgodności dopuszczonych w decyzji warunków z wnioskiem inwestora. W tym zakresie powołał wyrok NSA z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3336/18, w którym stwierdzono, że wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. nie dają podstaw organowi konserwatorskiemu do bardziej aktywnego uczestnictwa w procesie rozstrzygania o lokalizacji inwestycji celu publicznego, niż tylko wybór spośród dwóch alternatywnych rozstrzygnięć: uzgodnienie bądź odmowa uzgodnienia. Zatem organ I instancji wydaje postanowienie, w którym odnosi się do przedłożonego projektu decyzji w zakresie swoich kompetencji i nie ma możliwości ingerowania w ten projekt, stawiania dodatkowych warunków ani też akceptacji jedynie części projektu. W odniesieniu do przytoczonych przez stronę w zażaleniu orzeczeń NSA Minister podniósł, że nie wynika z nich to, co skarżąca z nich wywodzi. I tak: w wyroku z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2850/21 NSA rozważa pojęcie sąsiedztwa, w wyroku z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2288/14 odnosi się do postępowania przed organem prowadzącym postępowanie główne, zaś orzeczenia z 6 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1203/05 oraz z 6 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1624/98 wskazują ogólnikowo na pomocniczy charakter postępowania uzgodnieniowego oraz konieczność spełnienia przez prowadzący je organ wymogów, wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Od powyższego postanowienia inwestorka, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 106 § 4 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia przez Ministra postępowania wyjaśniającego pomimo tego, że w uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż stan faktyczny sprawy zdecydowanie odbiega od tego, co organ prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o uzgodnieniu warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] w W. "kreuje" na etapie projektu tej decyzji; 2) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez Ministra zasady praworządności w procesie stosowania prawa w ten sposób, iż organ ten zaakceptował to, że MWKZ, jako organ współdziałający, uznał za prawidłowe warunki zabudowy wskazane w projekcie decyzji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nieruchomości przy ul. [...] w W., w sytuacji kiedy owe warunki zabudowy są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, gdyż parametry zabudowy przedstawione w projekcie tej decyzji są sprzeczne z wnioskiem inwestorki. Tym samym projekt przedmiotowej decyzji administracyjnej, jako przyszły wynik rozpoznania sprawy niezgodnie z żądaniem skarżącej, jest dotknięty istotną wadą prawną; 3) art. 7 k.p.a. poprzez: (i) zaniechanie przez organ II instancji wnikliwego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym dla wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; (ii) aprobatę przez Ministra załatwienia sprawy przez MWKZ w drodze wydania postanowienia z 5 lipca 2023 r. w sposób pomijający słuszny interes obywatela w osobie inwestorki, która jako wnioskodawca jest autorem wniosku o warunki zabudowy i w przedmiotowej sprawie administracyjnej miała i nadal ma słuszny interes prawny i faktyczny, który zasługuje na ochronę prawną; 4) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie przez Ministra uzasadnienia postanowienia z 21 września 2023 r. w ten sposób, że: (i) jest ono bardzo ogólnikowe; (ii) brak odniesienia się do treści zarzutów zawartych w petitum zażalenia i ograniczenie się jedynie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy w zakresie działania organu współdziałającego oraz polemiki z orzeczeniami sądów wskazanymi w uzasadnieniu zażalenia; (iii) brak jest argumentacji natury prawnej co do tego, że organ II instancji aprobuje postępowanie MWKZ, w sytuacji kiedy to projekt decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w W. dotknięty jest istotną wadą prawną; 5) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez organ II instancji, że: (i) zachodzą podstawy prawne do utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji; (ii) brak jest podstaw prawnych do uchylenia przez organ II instancji postanowienia MWKZ w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; (iii) brak jest podstaw prawnych do uchylenia przez organ II instancji postanowienia MWKZ w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniosła o dopuszczenie dowodu z fotokopii wniosku dotyczącego warunków zabudowy na nieruchomości przy ul. [...] w W. wraz z pismem przewodnim w sprawie o znaku: [...], prowadzonej przez Burmistrza Dzielnicy W. W. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę według wyżej wskazanych reguł, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. MWKZ w niniejszej sprawie był więc zobowiązany do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedstawionego mu przez Burmistrza Dzielnicy W. m. W, a dotyczącego planowanej przez inwestorkę zabudowy przy ul. [...] w W., z uwagi na fakt, że teren inwestycji, zgodnie z Gminną Ewidencją Zabytków W. nr ID [...], położony jest na obszarze układu urbanistycznego Miasta-Ogrodu N. (część zachodnia). Przepis art. 3 ust. 12 u.z.o.z. stanowi, że układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Z zaskarżonego postanowienia wynika zatem, że na obszarze historycznego układu urbanistycznego Miasta-Ogrodu N. ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, parametry przestrzenne zabudowy oraz jej dominujące formy kształtujące układ urbanistyczny historycznego założenia. Uzgodnienie dokonane w trybie art. 106 k.p.a. zawiera ocenę planowanego do realizacji przedsięwzięcia dokonaną przez organ administracji, który wypowiada się w ramach właściwych mu kompetencji, czy jego realizacja stosownie do proponowanych warunków zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia przepisów prawa (wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2138/21, publ. cbosa). Organ uzgadniający nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, ale odnosi się tylko do projektu decyzji w kontekście, czy jest on sprzeczny z przepisami prawa (wyrok NSA z 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1278/09 oraz z 26 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1804/09, publ. cbosa). Zatem organ dokonujący uzgodnienia na podstawie art. 106 k.p.a. jest ograniczony przedmiotowo jedynie do tych aspektów sprawy, które na podstawie ustawy należą do jego właściwości. W przedmiotowej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w W., na działce nr [...] w obrębie [...], z punktu widzenia konserwatorskiego został oceniony pozytywnie. Oznacza to, że organy konserwatorskie, uzgadniając przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy brały pod uwagę wpływ planowanej inwestycji na wartości objętego ochroną zabytku. Dokonywanie oceny innych aspektów sprawy byłoby przekroczeniem wynikających z ustawy kompetencji. Na pełną akceptację składu orzekającego w niniejszej sprawie zasługuje stanowisko NSA zawarte w wyroku z 25 listopada 2021 r. w sprawie sygn. akt II OSK 333618 (publ. Lex nr 3352674), które zostało przywołane przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu, iż art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. należy intepretować jako pozwalający jedynie na dwa alternatywne rozwiązania: uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, albo odmowa uzgodnienia. Inne rozwiązanie polegałoby bowiem na ingerencji w treść projektu inwestycyjnego i treść projektu decyzji lokalizacyjnej, do czego organ uzgadniający nie jest uprawniony. Z treści skargi wynika, że zasadniczy zarzut skarżącej w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia dotyczy uzgodnienia przez organy ochrony zabytków projektu decyzji dotkniętego wadą prawną, polegającą na określeniu warunków zabudowy sprzecznych z wnioskiem inwestorki. Zdaniem strony organ, dokonujący uzgodnienia na podstawie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie zgodności z prawem oraz stanem faktycznym działań organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Ministra zawarte w odpowiedzi na skargę, że skarżąca dopiero w odwołaniu od decyzji Burmistrza Dzielnicy W. m. W. może podnosić tego rodzaju zarzuty, jeśli uważa, że organ architektoniczno-budowlany naruszył prawo przy formułowaniu warunków zabudowy planowanej inwestycji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zbada wówczas całościowo (nie tylko z punktu widzenia ochrony zabytków) decyzję o warunkach zabudowy pod kątem jej zgodności z prawem oraz stanem faktycznym. Jak stanowi art. 106 § 4 k.p.a. organ uzgadniający tylko w razie potrzeby wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia ma obowiązek przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego. Rolą takiego organu jest przede wszystkim wykorzystanie jego wiedzy specjalnej w danej dziedzinie. Tak ukształtowana kodeksowo pozycja organu opiniującego stawia go w roli swego rodzaju arbitra, który przy wykorzystaniu swych kompetencji i profesjonalnej wiedzy pomaga organowi głównemu w podjęciu prawidłowej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2847/17, publ. Lex nr 2491783). Poza tym postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję (por. wyrok NSA z 6 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1203/05, publ. Lex nr 289289). W ocenie Sądu zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie, bowiem Minister przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszył przepisów art. 106 § 4 k.p.a., art. 6 k.p.a. (zasada legalności działania), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), ani też art. 124 § 2 k.p.a. (postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne). Skoro Minister nie miał podstaw do ingerencji w treść przedstawionego mu do uzgodnienia pod względem konserwatorskim projektu decyzji o warunkach zabudowy ani też do uchylenia postanowienia organu I instancji z powodu rozbieżności między wnioskiem inwestorki a przedłożonym projektem decyzji, to zasadnie orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego strony, ponieważ ewentualne rozbieżności podnoszone przez inwestorkę między jej wnioskiem inicjującym postępowanie główne a projektem decyzji o warunkach zabudowy przedstawionym do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu mogą być rozważane dopiero wskutek zaskarżenia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym wypadku wnioskowany dowód nie jest niezbędny do wyjaśnienia istoty sprawy. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.