VII SA/Wa 2634/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi I. [...] spółka jawna z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności ponownego rozpatrzenia sprawy. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz I. [...] spółka jawna z siedzibą w P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. [...] Sp. jawna z siedzibą w P. wnioskiem z dnia 5 lipca 2011 r. wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], o uzgodnienie lokalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku administracyjnego na handlowo - magazynowy na działkach nr [...], położonych przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości C. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wyraził negatywną opinię w przedmiocie w/w zmiany sposobu użytkowania. I. [...] Sp. jawna z siedzibą w P. nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem organu składając pismo z dnia 25 lipca 2011 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie zatytułowane "zażalenie". Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpoznaniu w/w pisma z dnia 25 lipca 2011 r., stwierdził niedopuszczalność ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej pismem Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2011 r. Na wstępie swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej, a zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez ministra rozumie się m.in. centralny organ administracji rządowej. Natomiast w świetle art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez ministra służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. W związku z powyższym od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, będącego centralnym organem administracji rządowej, a zatem ministrem w rozumieniu k.p.a., służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podkreślił, iż żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma. Dlatego też, biorąc pod uwagę okoliczność, iż od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismo skarżącej Spółki zatytułowane "zażalenie" potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Ponadto zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 w/w ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ustawy w/w uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Organ zauważył, iż w niniejszej sprawie działki wskazane we wniosku z dnia 5 lipca 2011 r. znajdują się na terenie objętym postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...]maja 2004 r.). W związku z powyższym wniosek strony został rozpatrzony w formie pisma, zawierającego opinię Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działkach nr [...], położonych przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości C. Organ zaznaczył, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mógłby się wypowiedzieć w sprawie zmiany zagospodarowania powołanej nieruchomości w formie postanowienia jedynie w przypadku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, co mogłoby mieć miejsce w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej, organ wskazał, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopuszczalność ponownego rozpatrzenia sprawy z przyczyn przedmiotowych obejmuje m. in. sytuację braku przedmiotu zaskarżenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje od postanowienia, a zatem jeśli sprawa nie może być rozstrzygnięta w formie postanowienia i w związku z tym została załatwiona w formie zwykłego pisma, to ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, niedopuszczalności ponownego rozpatrzenia sprawy. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I [...] Sp. jawna z siedzibą w P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy działki nr [...], tj. działki na których zlokalizowane są budynki, dla których planowana jest zmiana sposobu użytkowania na budynek handlowo-magazynowy, położone są w pasie drogowym, czy też wyłącznie przylegają do niego, jak również wpływu ewentualnej zmiany użytkowania na planowaną inwestycję drogową; - art. 8 i art. 124 § 2 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, a także poprzez niewyjaśnienie dlaczego wniosek złożony przez skarżącą nie mógł być rozstrzygnięty w formie postanowienia i w związku z tym został załatwiony w formie zwykłego pisma; -art. 106 § 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie a to, uzgodnienie/wydanie opinii przez organ w przedmiocie zmiany użytkowania obiektu budowlanego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, w drodze "zwykłego pisma", a nie postanowienia; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 59 ust 1 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ mógł się wypowiedzieć w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości w formie postanowienia, jedynie w przypadku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, co zdaniem organu może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wypowiedzenie się organu-opinia winna mieć w każdym wypadku formę postanowienia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stanęła na stanowisku, iż zarządca drogi winien dokonać uzgodnienia w formie przewidzianej w art. 106 k.p.a., tj. w formie postanowienia. Obowiązek dokonania uzgodnienia, w tej formie, wynika również, zdaniem strony, z art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca Spółka nie podzieliła stanowiska organu, zgodnie z którym, mógłby się on wypowiedzieć w formie postanowienia wyłącznie w sytuacji uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła okoliczności, które w jej ocenie, przemawiają za wydaniem pozytywnej opinii w przedmiocie uzgodnienia zmiany sposobu użytkowania budynku administracyjnego, w zakresie zgodnym ze złożonym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd dokonał kontroli postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. mocą którego organ, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej pismem Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2011 r., w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku administracyjnego na handlowo-magazynowy na działkach nr [...], położonych przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości C. Na wstępie wskazać należy na pewną niekonsekwencję organu, który stwierdziwszy, iż sprawa nie może być rozstrzygnięta w formie postanowienia, a zakończona pismem informującym, po rozpatrzeniu "środka zaskarżenia", wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność ponownego rozpatrzenia sprawy. Skoro jak wskazał, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje od postanowienia, to rozpoznając "środek zaskarżenia" od pisma, konsekwentnie, również powinien zakończyć sprawę pismem. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd nie podziela stanowiska organu, odnośnie braku możliwości załatwienia sprawy w formie przewidzianej przez Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, I. [...] Sp. jawna z siedzibą w P. wnioskiem z dnia 5 lipca 2011 r. wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach, o uzgodnienie lokalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku administracyjnego na handlowo-magazynowy na działkach nr [...], położonych przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości C. W ocenie Sądu, wniosek strony winien być rozpatrzony w formie przewidzianej przez Kodeks postępowania administracyjnego. I. [...] Sp. jawna z siedzibą w P. wystąpiła do organu z konkretnym wnioskiem. Rzeczą więc organu, po jego wpłynięciu było jego rozpatrzenie, a następnie wydanie stosownego rozstrzygnięcia w określonej formie. Wskazać należy, iż przez załatwienie sprawy Kodeks postępowania administracyjnego w art. 104 rozumie wydanie decyzji administracyjnej chyba, że jego przepisy stanowią inaczej. Oczywiście załatwienie sprawy co do istoty, może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma przeszkód do jej załatwienia. W przeciwnym bądź razie organ winien skorzystać z dyspozycji, jaką daje mu art. 61 a dodany na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 16), który wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie, organ załatwił sprawę w formie zwykłego pisma zawierającego stanowisko w kwestii wniosku skarżącego w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku. Powyższa forma nie czyni zadość wymogom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, który to Kodeks nie przewiduje wydania przez organ rozstrzygnięcia w takiej formie. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę w/w wskazania Sądu i ponownie rozpoznając sprawę procesowo zakończy ją stosownym rozstrzygnięciem przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c., art. 152 oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.