VII SA/Wa 2637/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję VII SA/Wa 2637/16 Uzasadnienie Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2016r. Nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] - Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku J. P., pozwolił na: -ocieplenie elewacji bocznej (wschodniej) i podwórzowej (południowej) wraz z wykonaniem tynków i malowaniem, -wykonanie granitowej okładziny schodów przy elewacji podwórzowej, -wykonanie okien w szczycie elewacji frontowej, doświetlających poddasze. Organ pierwszej instancji nie pozwolił na ocieplenie elewacji frontowej (północnej). Organ odwoławczy w toku postępowania wywołanego odwołaniem J. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...], wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazał też, że budynek będący przedmiotem sprawy, położony w [...], przy ulicy [...], objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego –[...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2 lit. c w związku z pkt 50 ust. 1 dla przedmiotowego budynku ustalono nakaz zachowania historycznej formy budynków w zakresie bryły, wysokości, geometrii dachu, historycznych kompozycji elewacji, a w przypadku remontu elewacji widocznych od strony przestrzeni publicznych, utrzymanie lub przywrócenie, w miarę możliwości, historycznej kompozycji elewacji, pierwotnych podziałów, skali otworów okiennych i drzwiowych oraz ich rozmieszczenia oraz zakaz ocieplania zewnętrznego obiektów, z wyjątkiem ocieplenia elewacji pozbawionych detalu architektonicznego i innych historycznych dekoracji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, ze istota problemu w przedmiotowej sprawie polega na dokonaniu oceny planowanych robót budowlanych w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej, wynikającej z decyzji wpisującej do rejestru zabytków otoczenie historycznego układu urbanistycznego. Mając na uwadze powyższe organ ten stwierdził, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą polegającą na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie organ wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na dokonanym w toku postępowania ustaleniu, że elewacja wschodnia i południowa budynku pozbawiona jest detalu architektonicznego, natomiast elewacja północna (fasadowa) opracowana została z zastosowaniem detalu architektonicznego: okna wysokiego parteru wieńczy zróżnicowany w formie gzyms, a okna w szczycie na poziomie I piętra przedzielone zostały filarkiem i podkreślone od dołu gzymsem, ganek poprzedzający wejście do pomieszczeń parteru ozdabia szeroka opaska, podobnie jak boczny otwór ganku. Wątpliwości organu odwoławczego budziły też ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące występowania detalu architektonicznego na poszczególnych elewacjach przedmiotowego budynku i jego przekształceń w stosunku do pierwotnej formy. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, nie wynikało czy organ ten dokonał oceny wpływu inwestycji, w tym powiększenia otworu okiennego doświetlającego poddasze w elewacji wschodniej, na historyczną formę budynku. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien ustalić i udokumentować stan faktyczny w sprawie we wskazanym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła J. P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędną ocenę stanu faktycznego. Wskazała też na naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz błędne zastosowanie przepisu § 10 ust. 2 pkt 2 lit. b uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Wniosła o zmianę decyzji lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy zważył co następuje: Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję (postanowienie) kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie również sąd nie może wypowiadać się w tym przedmiocie, ponieważ byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest odstępstwem od tej zasady i wymaga dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Konkretyzując powyższe rozważania, Sąd wskazuje, że w jego ocenie w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. W szczególności przesłanek tych nie wypełnia wskazanie przez organ odwoławczy, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena co do występowania na bocznych elewacjach budynku jedynie prostej formy ( bez detalu architektonicznego) budzi wątpliwości organu odwoławczego. Wątpliwości organu co do prawidłowości oceny dokonanej przez organ I instancji nie są tożsame z niewyjaśnieniem w znacznej części stanu faktycznego sprawy i nie mogą być podstawą do odstępowania przez organ odwoławczy od merytorycznego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się Projekt termomodernizacji budynku zawierający szczegółowy opis przedmiotowego budynku wraz z projektami obejmującymi jego elewację północną, wschodnią i południową. Projekty te obejmują wszystkie detale architektoniczne występujące na poszczególnych ścianach budynku. Zatem brak jest podstaw do uznania, że dla oceny występowania bądź nie detalu architektonicznego konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Ustalenie czy dany element elewacji budynku, zgodnie z prawem miejscowym, ustanawiającym ochronę tego budynku, podlega tejże ochronie zgodnie z jej zakresem, nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie jego oceny. Przypomnieć też należy, że organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszelkich, kroków prowadzących do merytorycznego załatwienia sprawy, oczywiście w granicach wyznaczonych przepisem art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia, pominął ocenę możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na brak stosownego wniosku ze strony skarżącej złożonego przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku (zob. art. 210 § 1 p.p.s.a.) Sąd, pomimo uwzględnienia wniesionej skargi, nie rozstrzygał o kosztach postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i rozważeniu zasadności wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne, mając na uwadze przedstawione wyżej zapatrywania Sądu jak i wymogi przewidziane w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.