VII SA/Wa 264/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki budynku murowanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2012r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm ), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania Z. K. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) listopada 2012 r., (...) nakazującą Z. K. rozbiórkę budynku murowanego przy ul.(...) w (...) (dz. (...) obr. (...)). Organ wskazał, że 9 sierpnia 2010 r. podczas oględzin ustalono, że w granicy z północną działką istnieje budynek gospodarczy (8,02 m x 4 m, wys. 2,3 m), w złym stanie technicznym, bez tynków zewnętrznych, szyb, pod pokryciem dachowym deski są spróchniałe. Z. K. oświadczyła, że budynek nabyła w 2000 r. W dniu 13 października 2010 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną podczas której ustalił, że właścicielami ww. działki są: Z. K, M. i J. R, M. R., I. B., oraz M. i D. O. Nie przedstawiono dokumentów wskazujących na legalność obiektu. Z. K. oświadczyła, że jest on wyłącznie jej własnością i zamierza go remontować. Postanowieniem z dnia (...) marca 2012 r. organ nałożył obowiązek złożenia ekspertyzy technicznej budynku. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2012 r. (...) WINB umorzył postępowanie zażaleniowe. Dnia 2 maja 2012 r. inwestor złożył ekspertyzę techniczną. Decyzją z dnia (...)maja 2012 r. organ powiatowy umorzył postępowanie, a którą organ odwoławczy uchylił decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W konsekwencji zapadła wymieniona na wstępie decyzja z dnia (...).11.2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że budynek z gazobetonu wykonano samowolnie, a robót nie zakończono przed 1.01.1995 r., co potwierdziła skarżąca w piśmie z 4.09.2012 r. Do legalizacji zastosowanie znajdowały więc art. 48-49 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 13 października 2012 r. wynika, iż pozostali współwłaściciele działki, ze względu na zły stan techniczny obiektu oraz jego nielegalność wnioskują o rozbiórkę. Z tej przyczyny odstąpiono od obowiązku legalizacji obiektu, uznając, że skarżąca nie przedstawi oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji nakaz rozbiórki był uzasadniony. Skargę na powyższą decyzję złożyła Z. K. zaskarżąjąc ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, 2. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa polegające m.in. na dowolnej ocenie materiału dowodowego poprzez nieustalenie daty budowy budynku, co miało istotny wpływ na zastosowanie właściwych przepisów tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., czy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. 3. art. 7 kpa, art 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez przyjęcie braku możliwości legalizacji budynku z uwagi na brak możliwości złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na niewyrażenie zgody przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości na legalizację budynku w sytuacji, gdy brak takiej zgody nie jest przeszkodą do legalizacji, może być bowiem usunięty przez sąd powszechny upoważniający do dokonania czynności, nadto prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane współwłaściciel może nabyć w wyniku podziału nieruchomości quod usum. 4. art. 103 § 2 cyt. ustawy poprzez jego niezastosowanie i niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo budowlane, w sytuacji gdy budynek wybudowano przed 1 stycznia 1995 r. 5. art. 48 cyt. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu nakazu rozbiórki bez przeprowadzenia legalizacji wobec arbitralnego przyjęcia, że brak jest przesłanek do legalizacji z uwagi na brak zgody współwłaścicieli w sytuacji, gdy brak zgody współwłaścicieli nie jest przeszkodą do przeprowadzenia legalizacji, może być bowiem usunięty przez sąd powszechny upoważniajacy do dokonania czynności, a poza tym skarżącej przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na ceie budowlane z uwagi na podział nieruchomości i budynków do wyłącznego korzystania w drodze umowy między poprzednimi współwłaścicielami; 6. art. 33 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 2 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na brak zgody niektórych współwłaścicieli na legalizację budynku w sytuacji, gdy prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest rozstrzygnięcie sądu powszechnego, upoważniającego do dokonania czynności, a także nabycie tego prawa w wyniku podziału nieruchomości quod usum. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność wybudowania budynku przed 1 stycznia 1995 r., posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Zdaniem skarżącej organ nie ustalił jednoznacznie kiedy powstał budynek. Nie podał podstaw uznania, że budowy budynku nie zakończono przed 1.01.1995 r. Natomiast z ekspertyzy technicznej wynika, że zrealizowano go w 1937 r., a w protokole kontroli z dnia 2.06.2010 r. podano, że stan techniczny budynku wskazuje na okres wcześniejszy niż 1995 r. Podobnie akt notarialny z dnia 19.04.2000 r. (rep. A (...)), którym skarżąca nabyła udział w nieruchomości wraz ze znajdującymi się na niej budynkami oraz akt notarialny z dnia 15.07.1948 r. (rep. nr (...)), wskazuje, że poprzedni właściciele E. Ś, F. Ś., W. P. i W. P. 15.07.1948 r. nabyli nieruchomość wraz z budynkami: dom parterowy murowany z drewnianą przybudówką mieszczący cztery sklepy, dwie szopy drewniane, warsztat rzemieślniczy i lodownię, wśród nich był sporny budynek. Następnie umową z dnia 23.07.1948 r. właściciele ci określili zarząd i sposób korzystania ze wspólnej nieruchomości podając, że do prawej strony budynku z której korzystali P. Ś. należą: stróżówka, lodownia, stajnia i komórka przy lodowni, natomiast do lewej strony z której korzystali P. P. należą jedna szopa i jedna komórka. Nadto, w przypadku sprzedaży swojego udziału w nieruchomości strony zobowiązały się prawa i obowiązki z umowy przelać na nowego nabywcę. Skarżąca nabyła ww. prawa nabywając udział w nieruchomości. Ustalenia organu są więc sprzeczne z materiałem dowodowym, a organ winien zastosować ustawę z 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 cyt. ustawy z 1994.r.. W ocenie skarżącej, zakończenie budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 ww. ustawy polega na doprowadzeniu obiektu do stanu, w którym możliwe jest nawet częściowe jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. O uznaniu budowy za zakończoną nie przesądza zatem częściowe niewykonanie robót wykończeniowych, wyposażeniowych, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie po dniu 1 stycznia 1995 r. Z pewnością budynek nadawał się do użytkowania dużo wcześniej niż przed 1995 r. wynika to z przedstawionych dokumentów własnościowych, a ewentualne roboty remontowe nie wpływają na ustalenie daty zakończenia budowy. Według skarżącej, nawet gdyby przyjąć, że ma zastosowanie ustawa z 1994 r. to organ uchybił art. 48 tej ustawy, gdyż nakaz rozbiórki może być orzeczony, gdy nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Organ z góry przesądził o braku możliwości złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast brak zgody współwłaścicieli może być usunięty rozstrzygnięciem sądu powszechnego, upoważniającym do dokonania czynności, które stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust 2 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ww. ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy jej przepisy nie mogą naruszać przepisów odrębnych, w tym prawa cywilnego w zakresie rozporządzania rzeczą wspólną oraz dokonywania czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną (art. 199 kc) lub przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną (art. 201 kc). Skarżąca zwróciła uwagę, że remont budynku jest czynnością zwykłego zarządu, do której zgodnie z art. 201 kc potrzebna jest zgoda większości a nie wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Przyjmując, że legalizacja budynku wymaga robót budowlanych stanowiących czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to zgodnie z art. 199 kc w przypadku braku zgody można żądać rozstrzygnięcia przez sąd. W obu przypadkach orzeczenie sądu powszechnego może zastąpić oświadczenie woli współwłaścicieli, którzy nie wyrażają zgody. Nadto, prawo to można nabyć w wyniku podziału nieruchomości quod usum - do wyłącznego korzystania na mocy orzeczenia sądu lub umowy. Współwłaścicielowi przysługuje wówczas prawo do dysponowania tą częścią na cele budowlane. Skarżąca wskazała, że dysponuje częścią nieruchomości, na której znajduje się budynek i samym budynkiem na podstawie ww. umowy z dnia 23.07.1948 r. Organ przedwcześnie zatem uznał, że nie ma możliwości jego zalegalizowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia (...) grudnia 2012r. (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...) z dnia (...) listopada 2012 r., nakazującą Z.K. rozbiórkę budynku murowanego przy ul. (...) w (...) (dz. (...) obr. (...)). W świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich przyczyn jakie w niej przytoczono. Wątpliwości Sądu budzi bowiem ustalenie daty, w jakiej powstał sporny budynek, co mogło mieć istotny wpływ na zastosowanie przepisów właściwej ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, co najmniej przedwcześnie kontrolowane decyzje wydano w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Na wstępie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawo budowlane postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do samowoli budowlanej, która powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. winno toczyć się na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. Po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy - organ przeprowadza postępowanie legalizacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 783/97, publ. LEX nr 47283). Etapem kończącym postępowanie legalizacyjne, choć odrębnym, jest wydanie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast jeśli samowoli budowlanej dokonano po 1 stycznia 1995r. postępowanie legalizacyjne organ przeprowadza na podstawie art. 48 ust. 2 Prawo budowlane. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną (13 października 2010r.), podczas której obecni na rozprawie współwłaściciele nieruchomości (D. i M. O., M. i J. R,M. R.) wskazali, że sporny obiekt powstał w 1995r. pierwotnie jako gołębnik, który był następnie rozbudowywany i przebudowywany. Skarżąca na rozprawie nie była w stanie podać daty budowy obiektu, a w piśmie z dnia 4 września 2012r. oświadczyła, "że roboty budowlane remontowe wg stanu aktualnego nie były całkowicie zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r.". Natomiast w skardze podniosła - powołując się na orzecznictwo, w którym wskazuje się, że zakończeniem budowy obiektu budowlanego jest samo doprowadzenie budowy do takiego stanu, w którym nawet częściowo możliwe jest przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem - że sporny obiekt, pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych, powstał przed 1995 r. oraz dodała, że ewentualne roboty remontowe nie wpływają na datę zakończenia budowy. Sąd miał na uwadze, że dokonując oceny w powyższym zakresie organy oparły się tylko na oświadczeniach niektórych współwłaścicieli nieruchomości, złożonych na rozprawie administracyjnej, nie odnosząc się do innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Przede wszystkim z cyt. wyżej oświadczenia z dnia 4 września 2012r. nie wynika wprost, w jakiej dacie powstał sporny obiekt, pomimo że skarżąca dodaje w nim, iż w jej ocenie zastosowanie ma ustawa z 1994r. Strona podnosi bowiem jednocześnie, że po 1995r. wykonywała przy budynku jakieś roboty budowlane remontowe, co może również oznaczać, że budynek istniał już wcześniej, a skarżąca jedynie dokonywała jego remontu. W aktach sprawy znajduje się kopia zgłoszenia dokonanego w dniu 7 października 2010 r. Na powstanie obiektu przez 1995r. wskazuje również w ekspertyzie stanu technicznego ww. obiektu jej autor mgr inż. R. K. stwierdzając, że "budynek zrealizowany w 1937r. i remontowany w latach następnych z wymianą w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku konstrukcji drewnianej stropodachu i pokrycia" Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że akty notarialne oraz umowa z dnia 15 lipca 1948r. dołączone do skargi - dopuszczone na rozprawie jako dowody uzupełniające - powinny być pomocne w określeniu daty powstania obiektu, o ile możliwe będzie ustalenie, czy w ogóle, a jeśli tak, to który z nich stanowi sporny obiekt budowlany. W kolejnym zarzucie skargi wskazano na brak przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w związku z przyjęciem, że skarżąca nie uzyska zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr (...) w (...) na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do tej kwestii przede wszystkim zaznaczyć należy, że zarówno na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1994r., jak i ustawy Prawo budowlane z 1974r. do legalizacji samowoli budowlanej niezbędne jest wykazanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, czy to poprzez złożenie stosownych dokumentów potwierdzających to prawo (art. 37 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r.), czy też złożenie oświadczenia (art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 obecnie obowiązującej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 obwiązującej ustawy Prawo budowlane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych, który - zdaniem Sądu - znajduje zastosowanie również na gruncie ustawy z 1974r. Stosunek zobowiązaniowy musi zatem przewidywać w swej treści uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Jeśli na takie uprawnienie nie wskazuje, nie może stanowić podstawy do uznania, że inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 1 października 1991, IV SA 293/91 oraz z dnia 22 lutego 2000r. II SA/Po 748/99 - Wyrok NSA OZ. w Poznaniu). Prawo to nie musi wynikać tylko z samej umowy, na podstawie której nawiązano dany stosunek prawny. Może być bowiem wyrażone w późniejszych oświadczeniach woli stron, modyfikujących zawarty stosunek zobowiązaniowy. Podkreślić przy tym trzeba, że zgoda współwłaściciela upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, tak aby ze złożonego oświadczenia woli wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, że wyraża on zgodę na wybudowanie na wspólnym gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, a więc zgoda ta nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98, niepubl.). W związku z powyższym, nie można było podzielić argumentacji przedstawionej w skardze, że uprawnienie skarżącej do dysponowania działką nr (...) na cele budowlane wynika z umowy guod usum zawartej między jej poprzednikami prawnymi w dniu 23 lipca 1948r., skoro nie przewidziano w niej możliwości prowadzenia na przydzielonej do korzystania części robót budowlanych. Takiej możliwości nie przewidywały również pozostałe umowy, które dołączyła skarżąca. Z akt sprawy nie wynika też, jak i okoliczności tej nie podnosiła skarżąca, że zostały złożone oświadczenia woli stron, modyfikujące zawarty stosunek zobowiązaniowy w tym zakresie. Podobnie Sąd ocenił zarzut skargi, że w przypadkach, o których mowa w art. 199 kc oraz 201 kc, orzeczenie sądu może zastąpić oświadczenie woli tych współwłaścicieli, którzy nie wyrażają zgody na zalegalizowanie inwestycji, skoro skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wykazała, że o udzielenie takiej zgody wystąpiła do sądu powszechnego. Niemniej, na aprobatę nie zasługiwało kategoryczne stanowisko organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca i tak nie uzyskałaby zgody pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane koniecznej do legalizacji spornego budynku. W wyroku z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/01 OTK - A 2002/2/15 Trybunał Konstytucyjny wskazał - a stanowisko to utrwalone jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych - iż nakaz rozbiórki jest środkiem nadzoru rozumianym jako instytucja materialnego prawa administracyjnego, gwarantująca poszanowanie porządku prawnego i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie również na gruncie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., pomimo istotnych różnic z obowiązującym trybem przywracania porządku prawnego. W świetle powyższych rozważań, organ nie miał wystarczających podstaw, aby z góry przesądzić, że skarżąca nie uzyska wymaganej do legalizacji zgody pozostałych współwłaścicieli działki (...) w (...) na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i tylko na tej podstawie odstąpić od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Złożenie oświadczeń o braku zgody w omawianym zakresie przez niektórych współwłaścicieli, nie przesądza o tym, że ich stanowisko nie ulegnie zmianie, zważywszy, że oświadczenia takiej treści złożono na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 13 października 2010r., a decyzja organu I instancji została wydana w dniu (...) listopada 2012r., a więc po ponad dwóch latach. Ponadto, współwłaściciele wnieśli o rozbiórkę budynku ze względu na zły stan techniczny oraz jego nielegalność, które w wyniku legalizacji uległyby zmianie. Nie przesądzając zatem o wyniku sprawy, który uzależniony jest od ponownych ustaleń organów, uznając że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 cyt. ustawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. - w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).