VII SA/Wa 2643/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. oddalił zarzuty R. N., zw. dalej skarżącym, w postępowaniu egzekucyjnym mającym na celu wykonanie nakazu rozbiórki, wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej murowanego budynku o wymiarach 9,54m x 7,08 m i wysokości 5,88 m zlokalizowanego na działce nr [...] w G. Nakaz rozbiórki wynikał z decyzji tegoż organu z dnia [...] maja 2009 r., która była podstawą tytułu wykonawczego nr [....] doręczonego skarżącemu po uprzednim upomnieniu wzywającym do dobrowolnego wykonania wymienionego nakazu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skarga na decyzję o nakazie rozbiórki została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/09, skarżący zaś nie zareagował na upomnienie doręczone mu w dniu 21 lutego 2011 r., a zatem niezbędne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zarzuty zgłoszone przez skarżącego, iż zastosowano wobec niego zbyt uciążliwy środek w postaci nakazu rozbiórki oraz że brak jest dowodu doręczenia mu upomnienia, nie są zasadne, gdyż nakaz rozbiórki nie jest środkiem egzekucyjnym lecz jej celem związanym z treścią egzekwowanej decyzji , nie można więc oceniać go w kategoriach uciążliwości, natomiast nie dołączenie do tytułu wykonawczego potwierdzenia nadania upomnienia nie ma w tym przypadku zastosowania. Z postanowieniem tym nie zgodził się skarżący składając zażalenie, w którym powołał się na wcześniejsze zastrzeżenia również w świetle zasady uwzględnienia słusznego interesu strony i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także dodatkowo podniósł zarzut niespełnienia przez organ wymagania art. 27 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.), zw. dalej uopewa, gdyż do tytułu wykonawczego, który otrzymał nie dołączono kopii upomnienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], podzielając jego argumentację, w odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 27 § 3 uopewa powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2010 r" sygn. akt III SA/Łd 66/10, LEX nr 675079 ocenił, że obowiązek doręczenia upomnienia, o którym mowa we wspomnianym przepisie ciąży na wierzycielu względem organu egzekucyjnego, nie zaś względem zobowiązanego. Powyższemu postanowieniu skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 § 3 uopewa i w konsekwencji naruszenia art. 6 k.p.a., oraz naruszenie art. 33 pkt 8 uopewa przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, co wiąże z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ten ostatni zarzut wsparto argumentacją, iż skutki zakupu nieruchomości, na której poprzedni właściciele dopuścili się samowoli w postaci nakazu rozbiórki są zbyt surowe, gdyż organy winny dążyć do legalizacji tej samowoli, a nie jej rozbiórki. Dodatkowo, w piśmie procesowym złożonym na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł, że tytuł wykonawczy zawiera błąd polegający na podaniu błędnej podstawy prawnej egzekucji, tj. wskazaniu art. 48 Prawa budowlanego z 1974 r., decyzja zaś orzekająca o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 37 ww. ustawy. Ponadto na rozprawie skarżący, na pytanie Sądu, potwierdził, że otrzymał i pokwitował osobiście upomnienie doręczone mu przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Nie można wprawdzie dopatrzyć się w dokumentacji sprawy wyjaśnienia powodu, dla którego wraz z tytułem wykonawczym nie przesłano dowodu doręczenia upomnienia, jednakże kwestia ta została omówiona w uzasadnieniu organu II instancji z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dodać trzeba, że przywołanie przez organ argumentacji zawartej w wyroku WSA w Lublinie było trafnie dostosowane do okoliczności sprawy, gdyż w istocie wymaganie zawarte w art. 27 § 3 uopewa jest niezbędne wówczas, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny są innymi podmiotami. Natomiast, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem (tj. wierzyciel prowadzi sam postępowanie egzekucyjne) dołączanie kopii upomnienia do tytułu egzekucyjnego jest zbyteczne, ponieważ fakt ten dowodzi tylko tego, że wierzyciel wyczerpał już drogę niespornego doprowadzenia do wykonania obowiązku. Wiedzę taką posiada już zarówno organ egzekucyjny, gdyż to on właśnie takie upomnienie wystosował, jak również zobowiązany, któremu wcześniej je doręczono. Stan taki wynika z treści art. 26 § 1 i 4 uopewa, które stanowią, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Przepis art. 27 § 3 jest przepisem proceduralnym (a nie przepisem prawa materialnego, jak twierdzi się w skardze) i jest adresowany do wierzyciela, gdyż to wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia bądź podaje podstawę prawną braku tego obowiązku. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1664/07, LEX nr 513167. Jak też wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 66/10, LEX nr 675079, na który powołał się organ, wierzyciel przesyłając do realizacji tytuł wykonawczy ma obowiązek dołączenia do niego dowodu doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 uopewa., aby wykazać, organowi egzekucyjnemu, że spełniony został ten wymóg dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Obowiązek ten ciąży zatem na wierzycielu względem organu egzekucyjnego nie zaś względem zobowiązanego. Nie ma także podstaw aby organ egzekucyjny przesyłając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 26 § 5) załączał do niego dowód doręczenia upomnienia, skoro wcześniej wierzyciel przesłał mu upomnienie, a data jego doręczenia jest wskazana w tytule wykonawczym. Jeżeli zatem doręczenie upomnienia było wymagane, a wierzyciel jedynie nie dołączył dowodu jego doręczenia lub nie wskazał przepisu prawa wyłączającego obowiązek doręczenia upomnienia, to brak jest podstaw do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 uopewa. Powodem zwrotu tytułu wykonawczego nie jest bowiem samo niedołączenie dowodu doręczenia upomnienia, ale okoliczność, że wskutek niedoręczenia tego upomnienia egzekucja jest niedopuszczalna. Tak C. Kulesza, Komentarz do art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Lex 2010 Nie ulega zaś wątpliwości okoliczność, że skarżący podjął i pokwitował upomnienie, datę zaś doręczenia mu upomnienia wskazano w rubr. 29 tytułu wykonawczego, zbędne zatem było dołączanie dowodu tego upomnienia do tytułu wykonawczego przesyłanego zobowiązanemu. Wprawdzie organ nie podał przepisu, który ten obowiązek znosił, nie jest to jednak naruszenie proceduralne o charakterze istotnym, które mogłoby wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, skoro nie było innych przeszkód, aby egzekucja mogła się toczyć. Uchybienie to świadczy wprawdzie o niestaranności organu, nie ma jednak podstaw do oceny tej okoliczności jako naruszenia zasady praworządności i to w stopniu wymagającym środków w postaci zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., zarezerwowanych do eliminowania z obrotu prawnego kwalifikowanych naruszeń prawa materialnego. Nie okazał się również zasadny zarzut podniesiony na rozprawie, iż skoro w rubr. 23 podano wadliwy przepis aktu normatywnego, to naruszony został art. 27 § 1 pkt 6 uopewa. Istotnie podany w tej rubryce przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1974 r. nie odpowiada podstawie prawnej, na której oparto nakaz rozbiórki (tj. niezgodności samowolnej zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego - art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.), niemniej stwierdzić trzeba, że podany w tej rubryce przepis nie stanowi podstawy egzekucyjnej o której mowa w art. 27 § 1 pkt 6 uopewa. Podstawą tą jest bowiem nie norma prawna z rubr. 23, lecz wskazana w rubr. 24 decyzja z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] (co omówiono w decyzji organu I instancji). Podstawa prawna egzekwowanego obowiązku wynika albo z aktu prawnego, w przypadku, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki, albo decyzja lub postanowienie właściwego organu (art. 3 § 1 uopewa). W przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, właściwym jest podanie w tytule wykonawczym jako podstawy egzekwowanego obowiązku daty i numeru tej decyzji w rubr. 24. Zbędne jest wówczas podawanie w rubr. 23 podstawy prawnej, na której oparto tę decyzję. Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2087/09, LEX nr 1081304 oraz z dnia 27 lutego 2007 r" sygn. akt II FSK 304/06. Przytoczenie zatem w rubryce 23 przepisu aktu prawnego, na której oparto decyzję (jak słusznie zauważono w piśmie procesowym, z błędem co do numeru jednostki redakcyjnej przepisu) było zbyteczne. Nie ma zatem w tych okolicznościach podstaw do uznania, że naruszony został przepis art. 27 § 1 pkt 6 uopewa, gdyż organ w tytule wykonawczym podał w rubryce 24 właściwą podstawę prawną egzekucji, tj. decyzję administracyjną. Przytoczenie bez potrzeby błędnego przepisu w rubr. 23 ocenić zatem należało, jako nieistotne uchybienie przepisu proceduralnego pozostającego bez wpływu na ważność tytułu egzekucyjnego, a przez to na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzut naruszenia art. 33 pkt 8 uopewa przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w powiązaniu z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie okazał się również usprawiedliwiony. Jak się wydaje, zarzut ten polegał na mylnym zrozumieniu pojęcia środków egzekucyjnych (takich jak grzywna w celu przymuszenia czy też wykonanie zastępcze) i treści egzekwowanego obowiązku (którym jest rozbiórka obiektu), o którym mowa w tytule egzekucyjnym. Na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego polegającego na doręczeniu tytułu egzekucyjnego, na które zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zarzutów, organy nie wskazały jeszcze jakiegokolwiek środka egzekucyjnego, który będzie miał zastosowanie, gdyż podstawy takiej nie daje zresztą treść art. 27 uopewa stanowiący podstawę wystawienia tytułu egzekucyjnego. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 33 pkt 8 uopewa przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, należało uznać za co najmniej przedwczesny i jako niemający zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie podlegający dalszym ocenom Sądu Wojewódzkiego. Nie można zatem zarzucić naruszenia prawa stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ egzekucyjny nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności samych obowiązków objętych decyzją, gdyż działa na podstawie przepisów egzekucyjnych a w tym zakresie badaniu podlega to, czy egzekucja na podstawie decyzji podanej w tytule egzekucyjnym jest dopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.