VII SA/Wa 2647/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu W.K. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2022 r., Nr 1190/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy lokalu mieszkalnego oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 listopada 2022 r., Nr 1190/22, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołań M. K., M. K. oraz J. Ż. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "organ I instancji", "PINB w P.") z dnia [...] sierpnia.2022 r., Nr [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne - uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że 15 listopada 2021 r. do PINB w P. wpłynęło pismo M. K. i M. K. informujące o samowolnej rozbudowie użytkowanego przez W. K. lokalu mieszkalnego Nr [...] na piętrze budynku o część sąsiedniego budynku magazynowego. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB w P. w dniu [...] maja 2022 r. stwierdzono, że na działce nr ew. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz przyłączony do niego budynek o funkcji magazynowej. Ustalono, iż "na I piętrze budynku mieszkalnego znajduje się mieszkanie użytkowane przez W. K.". Wejście do mieszkania z klatki schodowej. Mieszkanie składa się z przedpokoju, łazienki, kuchni i pokoju zlokalizowanych w budynku mieszkalnym (oznaczonym w kartotece budynku nr 806.1 - bud) oraz trzech pokoi zlokalizowanych w budynku magazynowym (oznaczonym w kartotece budynku nr [...]- bud). Układ i rozmieszczenie ww. pomieszczeń wchodzących w skład lokalu mieszkalnego jest tożsamy z operatem szacunkowym wykonanym przez biegłego sądowego mgr inż. [...]z dnia [...] lipca 2020 r. (...)". Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2022r. Nr [...], PINB w P. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...] należącego do W. K., o część budynku magazynowego po zmianie sposobu użytkowania ww. części na funkcję mieszkalną, w budynku zlokalizowanym w P., przy ul. [...] na dz. Nr ew. [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. K., M. K. oraz J. Ż.. Po jego rozpatrzeniu MWINB decyzją z 14 listopada 2022 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wydanie orzeczenia administracyjnego w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto mając na uwadze treść art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Urzeczywistnienie w/w zasady sprowadza się zatem do przyznanej organom administracji publicznej możliwości odmowy wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśnieniu przyczyn takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Organ II instancji wskazał, iż wbrew stanowisku organu powiatowego, z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, iż doszło do zwiększenia powierzchni lokalu nr [...] o część budynku magazynowego. MWINB wskazał, że organ I instancji nie dokonał precyzyjnego ustalenia daty włączenia pomieszczeń w budynku magazynowym do lokalu mieszkalnego zamieszkiwanego przez W. K.. Organ zauważył, że z dotychczas zebranego w sprawie materiału wynika jedynie fakt, iż zarówno budynek mieszkalny, jak i budynek magazynowy powstały jeszcze w XIX wieku. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z kartoteki budynków sporządzony w dniu 23 lipca 2018 r. Ponadto organ wojewódzki ustalił, że w/w budynki wpisane zostały w dniu 16 listopada 1959r. do rejestru zabytków w ramach zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta [...] pod nr [...]. Organ II instancji wyjaśnił, że pomocnym dla ustalenia ww. okoliczności może być wystąpienie o dokumentację dotyczącą budynków mieszkalnego i magazynowego do Archiwum Państwowego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków lub przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, z powodu rozbieżności pomiędzy oświadczeniami stron. Zdaniem MWINB decyzja z dnia 8 sierpnia 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Czynności podejmowane przez organ II instancji mają mieć charakter uzupełniający, nie mogą natomiast zastępować działań organu powiatowego. Sprzeciw od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. K. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.7 k.p.a. w zw. z art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci przedłożonych przez skarżącego odbitek mapy zasadniczej miasta [...] z dnia [...] lutego 1983 roku sporządzonej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne W. oraz szkicu granicznego stanowiącego załącznik do protokołu z dnia [...] grudnia 2022 r. przyjęcia granic działki o numerze ewidencji [...] ([...]), które to wskazują na fakt braku podzielenia nieruchomości oznaczonej w kartotece budynku nr [...] znajdującej się przy ul. [...] na część mieszkalną oraz gospodarczą w czasie, w którym [...]obejmował swój lokal we władanie; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego w przedmiocie rzekomej rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w [...], w sytuacji gdy skarżący W. K. nie podjął czynności utożsamianych ze zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, nie naruszając tym samym dyrektywy art. 71 Prawo budowlane; 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, czego następstwem było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. Nr [...] całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy, jak i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiocie odbitki mapy zasadniczej miasta [...] z dnia 8 lutego 1983 roku sporządzonej przez Okręgowe [...]oraz szkicu granicznego stanowiącego załącznik do protokołu z dnia [...] grudnia 2022 rok przyjęcia granic działki [...] ([...]) brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji; W odpowiedzi na sprzeciw Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022r. umarzająca w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...], o część budynku magazynowego po zmianie sposobu użytkowania ww. części na funkcję mieszkalną, w budynku położonym przy ul. [...] na działce nr ew. [...]. Przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było przeprowadzenie postepowania wyjaśniającego z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym wpłynąć na wynik sprawy i w zakresie niemożliwym do uzupełninia w ramach instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a. Z oceną organu odwoławczego Sad orzekający w pełni się zgadza, zwłaszcza, że formalny charakter decyzji organu I instancji uniemożliwia wydanie decyzji reformatoryjnej, bez naruszenia zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a., przez organ II instancji. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz przyłączony do niego budynek o funkcji magazynowej. Na I piętrze budynku mieszkalnego znajduje się mieszkanie użytkowane przez [...], wejście do którego prowadzi z klatki schodowej. Mieszkanie składa się z przedpokoju, łazienki, kuchni i pokoju zlokalizowanych w budynku mieszkalnym oraz trzech pokoi zlokalizowanych w budynku magazynowym. W łączniku – części budynku magazynowego znajdują się dwa pokoje przechodnie o pow. 18,36m2 i 17,71m2 oraz pokój o pow. 16,61m2 . W części lokalu mieszkalnego zlokalizowany jest przedpokój, , łazienka, kuchnia oraz pokój. Zasadnie organ odwoławczy wskazuje, że organ I instancji nie dokonał ustaleń dotyczących daty włączenia części lokalu magazynowego do lokalu mieszkalnego i utworzenia w ten sposób lokalu mieszkalnego, choć ustalenie to determinuje reżim prawny który w sprawie będzie mieć zastosowanie, a więc także i to czy w sprawie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania czy też inne roboty budowlane wymagające interwencji organu nadzoru budowlanego. Tym bardziej, że z oświadczenia J. Z. wynika, że wybudowano także ścianę wzmacniającą, wspomagającą, mającą oddzielić część zachodnią skrzydła budynku gospodarczego, wymieniono okna, wykuto otwory w ścianie i wstawiono drzwi balkonowe oraz wybudowano taras. Powyższe okoliczności powinny być przedmiotem ustaleń organu I instancji, bowiem determinować one będą zakres przedmiotowy niniejszego postępowania. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w omawianej sytuacji, zakres postępowania wyjaśniającego konieczny dla prawidłowego rozstrzygnięcie sprawy wykracza poza ramy nakreślone art. 136 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez organ I instancji- w tym analiza odbitek mapy zasadniczej miasta [...] z dnia [...] lutego 1983 roku sporządzonej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne W. oraz szkicu granicznego stanowiącego załącznik do protokołu z dnia [...] grudnia 2022 r. przyjęcia granic działki o numerze ewidencji [...] może stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy i jak to wyżej wskazano jednoznacznego ustalenia czy doszło do zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej na mieszkalną. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, bo uzupełnienie materiału dowodowego oznaczałoby w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 k.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Prezesa Wód Polskich prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.