VII SA/Wa 2648/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] nałożył na inwestorów: S. C., W. C., Z. C. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W dniu [...] maja 2012 r. S. C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia PINB w W. z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w W. z dnia [...] lutego 2012 r. wskazując, że postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) i na to postanowienie nie przysługuje zażalenie. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji brak było przesłanek do wszczęcia postępowania, bowiem postanowienia, na które zażalenie nie przysługuje, nie mogą być weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. C.. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że żądanie kolejnych dokumentów potwierdzających znane już organowi fakty, jest nieuzasadnione, zatem postanowienie PINB w W. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego organowi zostały dostarczone przez stronę informacje odnośnie budynku, przeprowadzono oględziny, zatem organ prowadzący postępowanie dysponuje dostatecznymi informacjami umożliwiającymi określenie stanu obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast z art. 48 Prawo budowlane wynika, że na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia, zatem to postanowienie w świetle art. 142 k.p.a. może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji. Tym samym w ocenie organu odwoławczego w stosunku do postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie, nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Skargę na powyższe postanowienie złożył S. C. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 61 a k.p.a. W ocenie skarżącego postanowienie GINB zostało wydane w oparciu o błędne ustalenia organu I instancji oraz przy akceptacji naruszeń przepisów postępowania administracyjnego co sprawia, że jako sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa winno zostać uchylone, a przedmiotowa sprawa winna być ponownie rozpoznana. Skarżący jeszcze raz podkreślił, że Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. zostały dostarczone wszystkie informacje dotyczące budynku stanowiącego przedmiot kontroli i przeprowadzono jego oględziny. Zatem wydanie postanowienia zawierającego żądanie kolejnych dokumentów potwierdzających znane organowi fakty jest niczym nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...]. Dla oceny zasadności skargi nie ma znaczenia czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nakładające na S. C., W. C. i Z. C. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, zaświadczenia Wójta o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego, było wydane z naruszeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę S. C. mógł oceniać bowiem jedynie, czy zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w trybie przepisu art. 156 k.p.a. jest zgodne z prawem. Na wstępie należy wskazać, że wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) i obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana powyżej nowelizacja k.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia – od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zasadnie wskazały organy obu instancji, że należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z innych przyczyn, bowiem postępowanie nadzwyczajne może być wszczęte jedynie w stosunku do rozstrzygnięć, które podlegają zaskarżeniu, zaś od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] nakładającego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, nie przysługiwało zażalenie. Przesądza o tym przepis art. 126 k.p.a., który przewiduje odpowiednie zastosowanie art. 156 k.p.a. jedynie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, ewentualnie do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. W każdym razie nie jest więc dopuszczalne wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z art. 156 k.p.a. wobec postanowień nieobjętych tym odesłaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1998 r. sygn. I SA 1524/97). Jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zgodnie z przepisem art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienie takie jest bowiem jedynie elementem postępowania dowodowego, którego zgodność z prawem jest następnie poddana kontroli podczas orzekania przez organ drugiej instancji w trybie wniesionego odwołania. Postanowienia wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane mają charakter dowodowy, bowiem służyć mają ustaleniu, czy w stosunku do samowoli budowlanej może zostać przeprowadzony proces legalizacyjny. Ponadto o tym, że od postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. nie przysługuje zażalenie strona została w tym postanowieniu pouczona. W związku z powyższym w ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie stwierdzono naruszenia przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Nie znajdując zatem podstaw dla uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.