VII SA/Wa 2648/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...]S.A. w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 13 września 2023 r. znak WPZ.5290.6.2.2023 w przedmiocie zmiany terminu wykonania obowiązku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz [...]S.A. w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z 13 września 2023 r. znak WPZ.5290.6.2.2023, Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z 28 lipca 2023 r. znak: MZ.52800.829-1.227.5053.2023.WBU w przedmiocie zmiany terminu wykonania obowiązku. 2. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie rzeczy. 2.1. Decyzją z 24 stycznia 2018 r. znak: MZ.5581.829-1.141.535.2018.DS, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie (dalej: KM, organ I instancji) nakazał Polskiim Kolejom Państwowym S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: spółka, strona skarżąca) wykonanie w terminie do 31 grudnia 2019 r. obowiązku polegającego na zapewnieniu właściwej długości przejścia ewakuacyjnego z poziomu peronów Dworca [...] wynoszącą nie więcej niż 40 m lub zastosować rozwiązania zamienne w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazane na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z 14 marca 2018 r. znak: WZ.5593.20.1.2018 Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: MKW, organ odwoławczy) utrzymał ww. decyzję w mocy. 2.2. Pismem z 18 października 2022 r. spółka wystąpiła do KM z wnioskiem o przedłużenie terminu realizacji obowiązku zawartego w powyższej decyzji do 31 grudnia 2027 r. Strona motywowała swoją prośbę planowaną w latach 2023-2027 przez inwestycją na linii średnicowej w obrębie dworca W. w ramach projektu pn. "Prace na linii średnicowej w W. na odcinku W.". Po rozpatrzeniu tej sprawy, decyzją z 27 grudnia 2022 r. KM PSP odmówił zmiany terminu wykonania obowiązku określonego. Na skutek odwołania spółki, decyzją z 23 lutego 2023 r. MKW uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. 2.3. Decyzją z 28 lipca 2023 r. znak: MZ.52800.829-1.227.5053.2023.WBU, wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969; dalej: ustawa o PSP), KM odmówił zmiany terminu wykonania obowiązku określonego w decyzji z 24 stycznia 2018 r. znak: MZ.5581.829-1.141.535.2018.DS. 2.4. W odwołaniu od tej decyzji, spółka wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, jak również o wstrzymanie wykonania decyzji z 24 stycznia 2018 r. 2.5. Utrzymując w mocy ww. decyzję organu I instancji, MKW uznał m.in., że spółka mogła dochodzić zmiany decyzji z 24 stycznia 2018 r. w kwestii terminu do czasu jego upływu, czyli do końca grudnia 2019 r. Tymczasem, spółka zwróciła się do organu o zmianę w zakresie terminu realizacji przedmiotowego obowiązku pismem z 18 października 2022 r., a więc niespełna trzy lata po terminie wskazanym w decyzji z 24 stycznia 2018 r., co spowodowało, że zmiany przedmiotowej decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie można już dokonać. 3. Pismem z 3 października 2023 r. spółka skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie tej decyzji bezpośrednio na ręce skarżącej, z pominięciem pełnomocników skarżącej, w sytuacji gdy dyspozycja art. 40 § 2 k.p.a. wskazuje wprost, iż w przypadku ustanowienia pełnomocnika wszelkie pisma w sprawie należy kierować na ręce pełnomocnika, a nie strony postępowania (skarżącej), która go umocowała do działania; 2) art. 40 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy organu I instancji, w sytuacji gdy została doręczona wyłącznie skarżącej, z pominięciem pełnomocników skarżącej; 3) art. 10 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak poinformowania pełnomocników skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, lecz wysłanie takiej informacji bezpośrednio na ręce skarżącej, w sytuacji gdy wszelkie pisma doręczone z pominięciem pełnomocników skarżącej nie wywołują jakichkolwiek skutków prawnych (nie wchodzą do obiegu prawnego); 4) art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji z 2018 r., w taki sposób, żeby termin wykonania prac budowlanych został określony jako 31 grudnia 2027 r. w sytuacji gdy spółka spełniła obiektywnie wszystkie przesłanki warunkujące zmianę tego terminu; 5) art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji z 2018 r. w oparciu o kryterium czasu, jaki upłynął od dnia wydania tej decyzji oraz o kryterium fiskalne, w sytuacji gdy są to przesłanki pozakodeksowe, które należy uznać za irrelewantne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; 6) art. 155 k.p.a. przez dowolne i arbitralne ustalenie przez organ, że ze względu na upływ czasu od dnia wydania decyzji do dnia złożenia wniosku o jej zmianę brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku spółki, co w konsekwencji skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego i nieuwzględnieniem interesu spółki, w sytuacji gdy obowiązkiem organu było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu stanu faktycznego ustalonego przez organ z uwzględnieniem interesu spółki; 7) art. 6, art. 8 § 1 oraz 11 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą praworządności poprzez nieuprawnione opieranie się przez organ na przesłankach pozakodeksowych, tj. czasie jaki minął od dnia wydania decyzji z 2018 r. oraz kryterium fiskalnym, w sytuacji gdy są to przesłanki pozakodeksowe irrelewantne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. 4. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. 6. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. 6.1. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że jego zastosowanie jest dopuszczalne w odniesieniu do decyzji ostatecznych i to właśnie przez pryzmat ostateczności decyzji, której zmiany (uchylenia) domaga się strona powinna być oceniana właściwość organu właściwego do orzekania na podstawie tego przepisu. W tym natomiast zakresie wskazać należy, że w myśl art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z kolei stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Mając zatem na uwadze zestawienie treści obu przywołanych powyżej przepisów, należy przyjmować, że decyzją ostateczną będzie m.in. zawsze taka decyzja, która została wydana na skutek wniesionego odwołania. Dlatego też w przeważającym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym kwestii ustalenia organu właściwego do załatwienia wniosku w trybie art. 155 k.p.a. – pomimo występujących początkowo w tym zakresie rozbieżnych stanowisk (szerzej na ten temat zob. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2865/16, LEX nr 2418625) – który to pogląd Sąd w składzie rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, przyjmuje się, że organem, który wydał decyzję ostateczną, właściwym do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., jest organ I instancji tylko wówczas, gdy wydanej przez niego decyzji nie zaskarżono, natomiast jeżeli w sprawie zapadła decyzja w II instancji – właściwy jest organ, który wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym (zob. postanowienie NSA z 16 lipca 2015 r. sygn. akt I OW 66/15, LEX nr 1794963 oraz wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2865/16, LEX nr 2418625). Innymi słowy, jeżeli w postępowaniu zwyczajnym na skutek wniesionego odwołania wydana została decyzja w II instancji, to w trybie art. 155 k.p.a. zmianie (uchyleniu) podlegać będzie decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji i to właśnie organ odwoławczy będzie właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w ww. trybie. 6.2. Przedmiotem wniosku wszczynającego kontrolowane postępowanie administracyjne była zmiana decyzji Komendanta Miejskiego PSP m.st. Warszawy z 24 stycznia 2018 r. znak: MZ.5581.829-1.141.535.2018.DS, utrzymanej w mocy decyzją Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Warszawie z 14 marca 2018 r. znak: WZ.5593.20.1.2018. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należało zatem stwierdzić, że w takiej konfiguracji procesowej zmianie mogła podlegać jedynie decyzja Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Warszawie z 14 marca 2018 r. znak: WZ.5593.20.1.2018 jako decyzja ostateczna, nie zaś – jak uczyniły to organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu – decyzja Komendanta Miejskiego PSP m.st. Warszawy z 24 stycznia 2018 r. znak: MZ.5581.829-1.141.535.2018.DS. 6.3. Wobec powyższego, skoro organem, który wydał ostateczną decyzję podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a. był Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP w Warszawie, to organem właściwym do rozpatrzenia omawianego wniosku spółki w pierwszej instancji był Mazowiecki Wojewódzki Komendant PSP w Warszawie, nie zaś Komendant Miejski PSP m.st. Warszawy. Należało zatem stwierdzić, że decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu zapadły z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. z kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten nie wprowadza bowiem żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Każdy przypadek naruszenia właściwości czy to miejscowej czy funkcjonalnej skutkuje nieważnością aktu (por. wyrok NSA z 16.03.2023 r., III FSK 2550/21, LEX nr 3523011). Z art. 155 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a. wynika zaś, że zarówno w I, jak i w II instancji orzekały organy niewłaściwe, skoro zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta wojewódzkiego PSP jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej. 6.4. Przede wszystkim jednak Sądowi z urzędu wiadomo, że wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1494/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi tej samej strony skarżącej która występuje w niniejszej sprawie, uchylił zarówno decyzję MKW z 14 marca 2018 r. znak: WZ.5593.20.1.2018, jak i poprzedzającą ją decyzję KM z 24 stycznia 2018 r. znak: MZ.5581.829-1.141.535.2018.DS. Wyrokiem z 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 1007/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od tego wyroku przez ten sam organ odwoławczy, który występuje w niniejszej sprawie. Oznacza to, że z dniem 24 marca 2022 r. obie ww. decyzje, z których wynika sporny obowiązek zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Zatem w dacie złożenia wniosku wszczynającego kontrolowane postępowanie administracyjne (18.10.2022 r.) oraz w datach orzekania przez organy obu instancji, nie istniała już decyzja, której zmiany (w zakresie terminu wykonania obowiązku) domagała się strona skarżąca. Organy PSP nie mogły zatem w ogóle orzekać co do istoty sprawy w trybie art. 155 k.p.a., skoro nie istniała decyzja ostateczna, która mogłaby podlegać zmianie na podstawie tego przepisu. Zdaniem Sądu, merytoryczne rozpoznanie wniosku w trybie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji administracyjnej, która została uprzednio uchylona, stanowi rażące naruszenie art. 155 k.p.a. i przez to, na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dodatkową podstawę stwierdzenia nieważności obu decyzji administracyjnych wydanych w toku kontrolowanego postępowania. 6.4. Sąd podzielił przy tym zarzut naruszenia przez organy obu instancji 40 § 2 k.p.a. przez doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym bezpośrednio stronie skarżącej, w sytuacji, w której ustanowiła ona pełnomocnika. Naruszenie to, choć niewątpliwe, pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy, skoro nie uniemożliwiło stronie skarżącej terminowego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji ani zaskarżenia decyzji odwoławczej do sądu administracyjnego. Z kolei z uwagi na stwierdzone przez Sąd kwalifikowane naruszenie prawa skutkujące nieważnością wydanych w sprawie decyzji, ocena zasadności pozostałych zarzutów skargi byłaby na tym etapie przedwczesna. 7. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 28 lipca 2023 r. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę, na którą złożyła się równowartość wpisu sądowego od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej. 7.1. Ponadto na podstawie art. 145 § 3 k.p.a., Sąd orzekł o umorzeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego. Z art. 105 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie umarza się gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Niewątpliwie, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro – jak już wyżej wyjaśniono – decyzja administracyjna, której zmiany domagała się skarżąca spółka w trybie art. 155 k.p.a., została uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1494/20, prawomocnego na skutek oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 1007/21. Skoro nie istnieje decyzja, która mogłaby podlegać zmianie, to prowadzenie względem niej postępowania w trybie art. 155 k.p.a. byłoby niedopuszczalne. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.