VII SA/Wa 265/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi J. i B. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...], II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i B. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu na wniosek J. i B. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] maja 2004 r. nakazującą J. i B. B. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 5,15m x 11,10m + 2,80m x 10,05m, urządzenia związanego z ww. obiektem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 0,95m x 1,15m oraz obiektu budowlanego (wiaty) o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą (przechowywanie drewna) o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 0,55m x 5,60m wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w [...] gmina [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu organ podał, iż z akt sprawy wynika, że skarżący wymienione obiekty budowlane wybudowali przed dniem [...] stycznia 1995 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z czym zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy do obiektów tych mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Podstawę decyzji z dnia [...] maja 2004 r. stanowi art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który pozwala na orzeczenie rozbiórki w sytuacji, gdy obiekt był w budowie lub został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 art. 37, a więc poza naruszeniem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie budowy lub spowodowaniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponieważ ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć jako ważne przyczyny, organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wyrażono pogląd, że przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczeństwa inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Do skutków tych należy w szczególności naruszenie wartości szczególnie chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki, itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą wynikać z ustaw lub wydanych na ich podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione, ponieważ obiekty budowlane zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie [...] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje zakaz lokalizowania i budowy nowych domów letniskowych i ogrodów działkowych. Zakaz ten wynika z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...].11.1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z późn. zm.). Odnoszą się do podniesionego zarzutu naruszenia przez organ prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zarzut ten może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania. Także zarzut nie obowiązywania rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] jest bezzasadny, gdyż rozporządzenie to nie zostało dotychczas uchylone. Zważywszy na powyższe ustalenia organ uznał, iż kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. złożyli J. i B. B. Skarżący wskazali, iż organ orzekający w I instancji o nakazie rozbiórki naruszył przepisy prawa procesowego w szczególności art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 77 kpa i art. 81 kpa oraz art. 12 i art. 79 kpa. Uniemożliwienie skarżącym udziału w wizji lokalnej oraz nie poinformowanie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym mają istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie ustalił także prawidłowo stanu faktycznego, w szczególności nie zbadał czy obiekt od 2001 r. nie został rozbudowany co spowodowało, ze decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy innego obiektu niż istniejący w rzeczywistości. Dodatkowo skarżący podnieśli, że rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] utraciło moc obowiązującą z dniem [...] lutego 2001 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu w całości podtrzymał swoje stanowisko i argumenty przytoczone w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Dodatkowo wskazał, iż z akt postępowania wynika, że skarżący zostali zawiadomieni o terminie oględzin i brali w nich udział, co potwierdza sporządzony protokół z dnia [...] lutego 2001 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli J. i B. B., zarzucając jej naruszenie art. 156 kpa, art. 7, 10 § 1, 77, 81, 12 i 79 kpa oraz art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez uznanie, że istniały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zdaniem skarżących błędnie ustalono także stan faktyczny sprawy, gdyż przyjęto, że odbyła się tylko jedna wizja lokalna w dniu [...] lutego 2001 r. Odnosząc się do naruszenia zakazu lokalizowania domków letniskowych na terenie [...] Parku Krajobrazowego, wynikającego z rozporządzenia Wojewody [...], skarżący wskazali, iż w dacie wydawania decyzji rozbiórkowej, nie obowiązywała już ustawa o ochronie przyrody z dnia [...] października 1991 r., jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Wojewody [...], brak było zatem podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W pozostałym zakresie skarżący powtórzyli zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczące nie zapewnienia im czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz nie zapewnienia możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania stwierdzić należy, ze skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej podniesionych, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym, samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczającym się do ustalenia, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych we wskazanym przepisie. Prowadzący postępowanie nadzorcze organ winien mieć na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Orzekając rozbiórkę obiektów budowlanych znajdujących się na działce skarżących, jako podstawę prawną wskazano przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Przepis ten upoważnia właściwy terenowy organ administracji państwowej do nakazania przymusowej rozbiórki (przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania) obiektu budowlanego (jego części) będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Oznacza to, że organ orzekając na podstawie art. 37 ust. 2 Praw budowlanego z 1974 r. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego wykazać musi, iż został on wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi niż wymienione w ust. 1. Z zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż uważa on za ważne przyczyny, uzasadniające nakaz rozbiórki wskazanych obiektów budowlanych, naruszenie przepisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z późn. zm.). § 3 pkt 6 wskazanego rozporządzenia zabrania lokalizowania i budowy w parkach krajobrazowych nowych domków letniskowych i nowych ogrodów działkowych. Wskazać w tym miejscu należy, że rozporządzenie Wojewody [...] zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]listopada 1994 r. nr [...] i weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§7), tj. [...] grudnia 1994 r. Jak wynika z akt postępowania skarżący obiekty budowlane wznieśli w latach 1993-1994 (protokół oględzin z dnia 1[...] lutego 2001 r.), a zatem w okresie kiedy zakaz lokalizacji i budowy nowych domków letniskowych i nowych ogrodów działkowych na terenie [...] Parku Krajobrazowego jeszcze nie obowiązywał. Tak więc podstawą zastosowania przez organ normy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego Z 1974 r. stał się akt prawny, który nie obowiązywał w dacie popełnienia samowoli budowlanej, co przeczy fundamentalnej zasadzie państwa prawa lex retro non agit. Na marginesie już tylko należy podnieść, iż cytowane wyżej rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. zabrania "lokalizacji i budowy w parkach nowych domków letniskowych i nowych ogródków działkowych", a więc w sposób oczywisty wprowadza ograniczenia w ewentualnych przyszłych zamierzeniach inwestycyjnych na obszarze parku. Nie odnosi się zaś do stanu istniejącego w dacie wejścia w życie rozporządzenia. W tej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane są do ustalenia, czy wydając decyzję nakazującą rozbiórkę w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie doszło do rażącego naruszenia przywołanej normy prawa materialnego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo referatu Gospodarki Gruntami, Budownictwa i Geodezji Urzędu Gminy [...], z którego wynika, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lipca 1993 r., który obowiązywał do końca grudnia 2002 r., działka na której samowolnie wybudowano sporne obiekty wyłączona była z zabudowy i przeznaczona pod łąki. Odnosząc się do zarzutów skargi podzielić należy stanowisko organów o braku podstaw do przyjęcia, iż w toku postępowania rozbiórkowego naruszono przepisy postępowania. Z akt sprawy wynika, iż skarżący powiadomieni zostali o terminie mających się odbyć oględzin. Także decyzje organów obu instancji zostały skarżącym doręczone, co umożliwiło skorzystanie z przysługującego prawa do wniesienia odwołania. Organ z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 kpa nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.