VII SA/Wa 265/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi I.W. i B.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I.W. i B.W. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U., Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm., wanej dalej K.pa.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane), po rozpoznaniu wniosku A. K., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 3 lipca 2000 r. I. i B. W. wystąpili o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pawilonu usługowego z poddaszem użytkowym usytuowanego na dz. nr [...] w m. [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu. O stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. wniósł A. K. wnioskiem z dnia 3 lipca 2004 r. Organ decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2000 r. udzielającej I. i B. W. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego wybudowanego w miejscowości [...] na działce nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie dokonując ponownej analizy sprawy w aspekcie stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. pismem z dnia 4 września 2009 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: - zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, - uporządkowania trenu budowy. Organ stwierdził, że w aktach sprawy nie ma protokołu z przeprowadzonej kontroli przedmiotowej budowy stwierdzającego zgodność wykonania przedmiotowego pawilonu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Zatem Starosta [...] wydając badaną decyzję takiej kontroli nie przeprowadził, przez co zostały rażąco naruszone przeisy art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że brak przeprowadzenia kontroli przedmiotowej decyzji wynika również z uzasadnienia badanej decyzji. Dlatego, w ocenie organu, należało stwierdzić nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. i B. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i B. W. pozwolenia na budowę pawilonu usługowego z poddaszem mieszkalnym w zabudowie szeregowej, w miejscowości [...] gm. [...]. Inwestor wnioskiem z dnia 3 lipca 2000 r. wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie pawilonu usługowego z poddaszem użytkowym, jednocześnie informując, że zakończył budowę tegoż pawilonu. Do wniosku inwestor dołączył dokumenty wymagane przepisem art. 57 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, inwestor jest obowiązany dołączyć określone dokumenty, takie jak: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, jak również o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także — w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Stosownie do art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2000 r., udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego), właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. Organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika, że właściwy organ nie przeprowadził kontroli wymaganej przepisem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe potwierdza fakt, że w aktach sprawy brak jest protokołu kontroli. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, brak protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, jak również uporządkowania terenu budowy, stanowi, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że Starosta Powiatu [...] wydając decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego wybudowanego w miejscowości [...] na działce nr [...], rażąco naruszył art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uzasadniająca stwierdzenie nieważności badanej decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał A. K. "za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie", organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym, samodzielnym postępowaniem, a zatem stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny, nie zawsze musi zachodzić tożsamość pomiędzy podmiotami występującymi w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. W. i B. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez orzeczenie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii, czy w sprawie nie zachodzi jedynie brak dokumentu w aktach sprawy, nie zaś zaniechanie obowiązku przeprowadzenia kontroli, - art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, iż okoliczność zaniechania przeprowadzenia obowiązkowej kontroli przez organ udzielający pozwolenia na użytkowanie została udowodniona, pomimo zarzutu niekompletności akt, - art. 156 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa tylko w oparciu o brak w aktach sprawy protokołu z kontroli. - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zasadniczego argumentu odwołania o niekompletności akt sprawy, - naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez uznaniowe i arbitralne rozstrzygnięcie sprawy, ignorujące stanowisko strony w sprawie (rozstrzygnięcie odwołania bez jakiegokolwiek odniesienia się do jego zarzutów). W uzasadnieniu skargi podali, że są właścicielami pawilonu handlowego położonego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Po jego wybudowaniu, zgłosili obiekt do użytkowania. Właściwy organ, po przeprowadzeniu całości procedury, w tym obowiązkowej kontroli obiektu, udzielił w dniu 21 lipca 2000 r. pozwolenia na jego użytkowanie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji fakt braku protokołu z kontroli organy uznały za jednoznaczny z jej nieprzeprowadzeniem, pomijając milczeniem zarzuty dotyczące niekompletności materiału dowodowego. Organ mając obowiązek wszechstronnego rozstrzygnięcia materiału dowodowego, ograniczył się wyłącznie do analizy teczki akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i przedstawienie jego efektów w uzasadnieniu decyzji. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie uznał nawet za wskazane odniesienie się do zarzutu odwołania. Istotną w sprawie okolicznością jest fakt, iż protokół z obowiązkowej kontroli przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie sporządzany był według obowiązujących organ procedur tylko w jednym egzemplarzu, który pozostawiany był wyłącznie w aktach organu administracji. Na sposób postępowania podczas udzielania pozwolenia na użytkowanie ani na sposób przechowywania akt przez organy administracji skarżący nie mieli żadnego wpływu. Skarżący podnieśli, że za rażące naruszenie prawa może być uznane wyłącznie nieprzeprowadzenie kontroli, nie zaś brak protokołu w aktach. Zarzut braku istotnego dokumentu powinien być rozpatrzony przez organ administracji, który może przeprowadzić postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt sprawy. Organ administracji zaniechał przeprowadzenia w sposób należyty postępowania dowodowego i koniecznym jest w postępowaniu przed Sądem wykazanie, że zarzuty o niekompletności materiału dowodowego mają uzasadnione podstawy. W tym celu skarżący zwrócili się do osoby, która podpisała decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, w celu potwierdzenia faktu, iż nie zaniechano przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Pan A. A. - osoba która była Naczelnikiem Wydziału Architektonicznego Budowlanego Starostwa Powiatowego stanowczo wykluczył aby wydano decyzję bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli i sporządzenia protokołu. Wskazał ponadto na inne źródło problemu w postaci jakości przechowywania archiwizowanych dokumentów. Skarżący wnieśli o dopuszczenia dowodu z dokumentu - oświadczenia z dnia 30 grudnia 2010 r. złożonego przez pana A. A., osoby podpisującej decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, w celu wykazania, iż istnieje znaczne prawdopodobieństwo zagubienia protokołu z kontroli obiektu, a z uwagi na wysoką wiarygodność osoby składającej oświadczenie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego w kwestii kompletności dokumentacji sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr 6/8 w miejscowości [...], gm. [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzić należy, że postępowanie nadzorcze którego celem jest stwierdzenie czy decyzja administracyjna posiada wady dyskwalifikujące ją z punku widzenia art. 156 § 1 K.p.a. poddane jest takim samym regułom jak każde inne postępowanie – regułom procesowym i dowodowym. Czyli organ administracji publicznej ma przeprowadzić postępowanie administracyjne, na podstawie którego może dopiero wydać określone rozstrzygnięcie, a które to rozstrzygniecie musi być wydane na postawie określonego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z tego powodu, że w aktach sprawy administracyjnej brak było protokołu z kontroli. Po pierwsze trzeba powiedzieć, że jeżeli nawet taka wada w postępowaniu by zaistniała, to miałaby ona charakter proceduralny, a nie materialny. Co prawda może ona wywołać skutek materialny, ale tyko wówczas gdyby się okazało, że dopuszczono do użytkowania budynek, który nie odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji "Właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy". Natomiast sam brak protokołu z przeprowadzenia kontroli to jest uchybienie o charakterze formalnym. Wiec organ powinien co najmniej rozważać, jeżeli już doszedł do wniosku, że tej kontroli nie przeprowadzono, czy zaistniał błąd o charakterze materialnym, który dalby podstawę do unieważnienia badanego aktu administracyjnego. Jednakże organ nie dokonał jeszcze sprawdzeń o charakterze podstawowym, mianowicie czy taka kontrola została przeprowadzona, czy też nie została przeprowadzona. Brak bowiem w aktach admistracyjnych protokołu z kontroli nie jest bowiem rownoznaczny z nieprzeprowadzeniem kontroli. Przedłożone przez skarżących dokumenty wskazują na to, że mogło dojść do zaginięcia takiego protokołu (pismo A. A. z dnia 30 grudnia 2010 r.). Organy mogły również skorzystać z osobowych źródeł dowodowych w postaci przesłuchania pracowników Wydziału Architektoniczno – Budowlanego Starostwa Powiatowego w [...], który był związany z wydaniem badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. I te dowody powininy przeprowadzić niezależnie od tego, czy skarżacy je wskazywali, czy też nie. Stwierdzić więc należy, że organy przede wszystkim uchybiły zasadom procedury dowodowej nie przeprowadzając postępowania w sposób właściwy, skutkiem czego było naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., co się przełożyło na wady decyzji i jej uzasadnienia, w której nie ustosunkowały się do wszystkich aspektów sprawy. Mając te wszystkie względy na uwadze Sąd uchyli zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz uwzględnienią dowody przedłożone przez strony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.