VII SA/Wa 265/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] w [...] kwotę 660 zł (sześćset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw względem zgłoszenia z dnia [...] września 2012r. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych wnioskowanych jako remont i konserwacja pomostów basenu portowego portu T[...] nad jeziorem [...] w [...], gmina [...], powiat [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] września 2012 r., inwestor - Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] (zwana dalej T[...]) - zgłosił zamiar wykonania "remontu i konserwacji pomostów basenu portowego portu T[...] nad jeziorem [...] w [...]", polegającym na: usunięciu zbutwiałych części pali podtrzymujących konstrukcję pomostu i nałożeniu na pozostałą część pala metalowej rury sięgającej do poziomu legarów pomostu; wymianie zbutwiałych i wyłamanych legarów na nowe; wymianie zbutwiałych i wyłamanych desek pomostowych na nowe. Decyzją z dnia [...] października 2012 r.. znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243. poz. 1623 z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym , wniósł, w ustawowym terminie, sprzeciw wobec zgłoszenia z dnia [...] września 2012 r. dotyczącym zamiaru wykonania robót budowlanych wnioskowanych jako remont i konserwacja pomostów basenu portowego portu T [...] nad jeziorem [...] w [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wojewódzki wskazał, że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane, nie stanowią remontu i konserwacji, lecz odbudowę w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy sprzeciw organu I instancji wskazał w uzasadnieniu, że prace objęte zgłoszeniem Towarzystwa [...] polegają na usunięciu zbutwiałych części pali podtrzymujących konstrukcję pomostu i nałożenie na pozostałą część pala metalowej rury sięgającej do poziomu legarów pomostu, wymianę zbutwiałych i wyłamanych legarów i desek pomostowych na nowe. Organ II instancji podkreślił, że z treści zgłoszenia, jak również dołączonych do zgłoszenia szkiców zamierzonych prac budowlanych, nic wynikało dokładnie, jak szeroki zakres prac chce wykonać inwestor. Brak było precyzyjnego wskazania, które pale podtrzymujące konstrukcję pomostu zostaną usunięte, jak również wskazania, jaki jest dokładny zakres wymiany legarów i desek pomostowych. Wskazał w tym miejscu, że port jest specyficznym obiektem budowlanym, w porównaniu chociażby z obiektami kubaturowym, stąd też zakres zamierzonych prac powinien być sprecyzowany, a nie ujęty w sposób ogólnikowy i nie wskazujący dokładnie zamierzeń inwestora. Interpretując zakres prac, tak jak zostały one wskazane w zgłoszeniu z dnia [...] września 2012 r., należało więc przyjąć, że oznaczałby one w praktyce rozbiórkę w znacznej części konstrukcji pomostu, i ponowne jego wzniesienie. Powyższe roboty budowlane są niewątpliwie odbudową, a nie remontem. Gdyby bowiem naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów pomostu, z czym wiąże się niewątpliwie jego rozbiórka w całości lub części, oznaczałaby remont, zbędne byłoby wprowadzanie przez ustawodawcę pojęcia odbudowy. W ocenie GINB przedmiotowa inwestycja nie jest remontem i konserwacją, lecz odbudowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, i wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz opracowania projektu budowlanego. W skardze wniesionej do Sądu T [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego wyrażającym się w błędnym ustaleniu, że przedmiotowa inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia [...] września 2012 roku stanowi odbudowę, podczas gdy inwestycja Skarżącego jest remontem istniejącego obiektu budowlanego, ponieważ roboty budowlane opisane w zgłoszeniu mają być wykonane na istniejącym obiekcie budowlanym a w wyniku tych robót budowlanych nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego - planowany przez Inwestora zakres robót remontowych wynosi ok. 10% całego obiektu. Zarzucił również naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wyrażającym z treści zgłoszenia nic wynika dokładnie, jak szeroki zakres prac chce wykonać Inwestor i na tej podstawie przyjął, że przedmiotowe roboty budowlane są przebudową a nie remontem. Zdaniem T [...] zgłoszenie Inwestora spełnia wszystkie wymogi stawiane przez art. 30 ust. 2 Prawa Budowanego a organ administracji publicznej nie wezwał Skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia z dnia [...] września 2012 roku. Ponadto T [...] zarzuciła organowi naruszenie art. 107§3 kpa w zw. z art. 140 kpa wyrażającym się nie ustosunkowaniem się przez organ rozpoznający odwołanie do wszystkich okoliczności podniesionych przez Skarżącego. Podnosząc powyższe zarzuty Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 roku i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 roku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożonej skardze nie można odmówić słuszności. W omawianej sprawie mamy do czynienia ze sprzeciwem organu wobec zgłoszonych przez T [...] robót budowlanych polegających na remoncie i konserwacji pomostów basenów portoowych portu [...]. Remont i konserwacja miała polegać na: usunięciu zbutwiałych części pali podtrzymujących konstrukcję pomostu i nałożeniu na pozostałą część pala metalowej rury sięgającej do poziomu legarów pomostu; wymianie zbutwiałych i wyłamanych legarów na nowe; wymianie zbutwiałych i wyłamanych desek pomostowych na nowe. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę ,że słusznie organ II instancji zauważył, że z treści zgłoszenia, jak również dołączonych do zgłoszenia szkiców zamierzonych prac budowlanych, nic wynikało dokładnie, jak szeroki zakres prac chciał wykonać inwestor. Dopiero z treści odwołania można było wywnioskować, że powyższe prace miały być stałym elementem utrzymania pomostów jako bezpiecznych urządzeń wodnych dla osób, korzystających z portu [...]. Z treści odwołania wynikało również, że T [...] zamierzała wyremontować w roku 2012 10% należących do niej pomostów o łącznej powierzchni 1700 m2 oraz że zamiar ten wynikał z ustaleń kontrolnych przeprowadzonych przez organ architektoniczno-budowlany. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Należy do niego również dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice, rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane na mocy przepisów odrębnych (art. 30 ust. 2 PrBud). Zwrot "w zależności od potrzeb" nie oznacza, że obowiązek dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ, czyli żc zarówno sama konieczność takiego dołączenia, jak i stwierdzenie, czy przedmiotowe szkice lub rysunki są "właściwe", pozostawione jest uznaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej. Należy mieć na względzie, że ocena w tym przedmiocie wymaga odwołania się do wiedzy technicznej, a to już samo w sobie wyklucza swobodne uznanie administracyjne. Zwrot zawarty w przepisie "w zależności od potrzeb" nie oznacza, że obowiązek dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ, czyli że zarówno sama konieczność takiego dołączenia, jak i stwierdzenie, czy przedmiotowe szkice lub rysunki są "właściwe", pozostawione jest uznaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej przy czym ustawa nie stawia wymogu, aby szkice i rysunki zostały sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W razie niekompletności zgłoszenia co do wymaganej dokumentacji właściwy organ nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Dopiero niewykonanie postanowienia wydanego na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wiąże się z koniecznością wydania decyzji o sprzeciwie względem zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Skoro zgłoszenie, jak zauważono wyżej, zgłoszenie było niekompletne lub co najmniej niedokładne to należało skorzystać z wyżej opisanego trybu uzupełnienia zgłoszenia. biorąc zaś pod uwagę, że inwestor uzupełnił informacje dot. planowanych robót budowlanych w treści odwołania, obowiązkiem organu II instancji poza ustsunkowaniem się do tych informacji, było również wzięcie ich pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. oczywiste jest zatem, że gdy inwestor zgłasza organowi w trybie art. 30 ustawy wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to bez wątpienia w takiej sytuacji organ powinien wnieść sprzeciw, co pociągnie za sobą konieczność wystąpienia przez inwestora o wydanie takiej decyzji, jeżeli podtrzyma on swój zamiar dokonania określonej inwestycji. Zatem w powyższej sytuacji podstawowe znaczenie ma ustalenie czy zgłoszone roboty budowlane dot. pomostów w porcie T [...] wymagają pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia biorąc pod uwagę treść art. 29 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego - pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. W omawianej sprawie mamy do czynienia ze zgłoszeniem robót budowlanych polegających na usunięciu zbutwiałych części pali podtrzymujących konstrukcję pomostu i nałożeniu na pozostałą część pali metalowej rury sięgającej do poziomu legarów pomostu, wymianie zbutwiałych i wyłamanych legarów na nowe i wymianie zbutwiałych i wyłamanych desek pomostowych na nowe przy czym jak uzupełnia powyższe informacje inwestor w swoim odwołaniu w wyniku tych prac nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego a planowany przez Inwestora zakres robót remontowych wynosi ok. 10% całego obiektu. Ze zgłoszenia również wynika, że inwestor poza remontem zgłasza również konserwację tego obiektu. Jak słusznie zauważył organ II instancji, przez pojęcie remontu zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanic pierwotnym wskazując przy tym na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11 - "oceniając, czy dane roboty budowlane są remontem, zwrócić należy uwagę na trzy kluczowe kwestie, przesądzające o tym, czy mamy do czynienia z tego rodzaju robotami budowlanymi. Bowiem remont może być przeprowadzony tylko w istniejącym obiekcie budowlanym, a jego celem może być wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, przy czym możliwe jest stosowanie innych wyrobów budowlanych, niż użyte w stanie pierwotnym. Remont polega więc na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ on pogorszeniu z powodu eksploatacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ld 47/12). Ustawa prawo budowlane nic definiuje pojęcia odbudowy, zgodnie jednak z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, odbudowa ma na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, oraz dopuszcza stosowanie innych wyrobów budowlanych, niż użyte w stanic pierwotnym. Mimo, iż powyższe cechy odnoszą się również do remontu obiektu budowlanego, nie można utożsamiać powyższych pojęć. Wskazać bowiem należy, że przy odbudowie mamy do czynienia z szerszym zakres wykonywanych prac budowlanych. O ile przy remoncie dokonujemy naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu budowlanego, o tyle przy odbudowie, zakres prac może obejmować całkowitą lub częściową rozbiórkę obiektu, a następnie jego wznoszenie od nowa, co jest niedopuszczalne w przypadku remontu. Z analizy elementów składowych pojęcia remontu obiektu budowlanego, z jednej strony wynika, że nie zalicza się do remontu bieżącej konserwacji obiektu, a z drugiej strony robót budowlanych przekraczających zakres pojęciowy remontu, polegających na odbudowie obiektu. Biorąc więc pod uwagę ,że prace objęte zgłoszeniem polegają na usunięciu części zbutwiałych pali podtrzymujących konstrukcję pomostu i nałożenie na pozostałą część pala metalowej rury sięgającej do poziomu legarów pomostu, wymianę zbutwiałych i wyłamanych legarów i desek pomostowych na nowe i że dotyczy to 10% całego obiektu oraz biorąc pod uwagę że tego rodzaju prace niewątpliwie są pracami okresowymi bowiem dotyczą obiektu który z natury rzeczy i określonego usytuowania wymaga nie tylko konserwacji ale i systematycznych remontów trudno więc traktować tego rodzaju prace budowlane jako roboty wymagające pozwolenia na budowę chyba że inwestor zamierza wyburzyć dotychczasowy obiekt lub jego znaczna część i w to miejsce wybudować inny obiekt. W ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja opisana przez inwestora w zgłoszeniu i odwołaniu nie ma znamion odbudowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, i w związku z tym nie wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz opracowania projektu budowlanego. Sąd uznał, ze zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło zarówno w wyniku naruszenia przepisów naruszenia prawa materialnego w zakresie wykładni art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jak i postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku pozwalającym wyeliminować wskazanej wyżej wątpliwości dot. zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności dot. zakresu robót budowlanych w bezpośredni sposób zdeterminowało merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego co było wynikiem naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art.80 Kpa . Organ administracyjny powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie z ark 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z tych względów uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji jest jak najbardziej uzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.