VII SA/Wa 2651/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] zmienionej decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] października 2001 r. o tym samym znaku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku letniskowego oraz przyłącza wodociągowego na terenie działki [...] w M. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskującego o zbadanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i podnoszącego, iż decyzja ta może być wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 Nr 15, poz. 140 ze zm.). Organ I instancji badając kontrolowaną decyzję pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja rażąco narusza § 12 ust 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m. 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3m. Natomiast ust 6 w/w rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust 4 pkt 2 , lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Na podstawie analizy projektu zabudowy i zagospodarowania terenu organ ustalił, iż rozbudowywana ściana istniejącego obiektu posiadająca otwory okienne i drzwiowe zlokalizowana jest w odległości ok. 0,5 m, z działką sąsiednią nr [...] (części najbliższej granicy). Budynek nie jest położony równolegle do granicy z działką sąsiednią tylko odchyla się pod kątem. Obiekt nie jest usytuowany również bezpośrednio przy granicy działki budowlanej ani w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. W projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wykazana możliwość zachowania określonych w ww. rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, brak jest pisemnej zgody sąsiada, a oba budynki zwrócone są do siebie ścianami z otworami okiennymi i odległość pomiędzy nimi wynosi niecałe 7 m. Tym samym w opinii Wojewody [...] kontrolowana decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] obarczona jest wadą rażacego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestorów Z. K., A. K., A. A. i M. K., decyzją z dnia [...] października 2011r, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego wg stanu na dzień wydania badanej decyzji wynikało, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.), stanowił, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym dla przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji budynku wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie inwestor legitymował się decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2001r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego budynku letniskowego, brak było natomiast decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewykazanie się przez inwestora decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku stanowiło rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał również za prawidłowe ustalenie organu I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust 4 pkt 1 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Rozbudowywana część budynku została zaprojektowana ścianą z otworami okiennymi w niewielkiej odległości od granicy działki nr [...] (ok. 0,5m). Na projekcie zagospodarowania odległość ta nie została zwymiarowana. Powyższe usytuowanie stanowi rażące naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Wywołuje ono skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa ze względu na naruszenie interesów właściciela sąsiedniej działki nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis § 12 ust 6 rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania bowiem dotyczy jedynie sytuowania ściany bez otworów okiennych bądź drzwiowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. K., A. K., A. A. i M. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 sierpnia 2001 r.) oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie [...] nie ustalała warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób wystarczający dla wydania przez tegoż Burmistrza decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie [...]; 2. art. 7 i 77 § 1 kpa polegające na błędnym ustaleniu, iż budynek skarżącego jest zlokalizowany w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] i nie jest położony równolegle do granicy z tą działką; 3. art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż decyzja Burmistrza K. rażąco narusza prawo, podczas gdy decyzja Burmistrza K. w ogóle nie narusza prawa (a tym bardziej nie narusza prawa w sposób rażący), a to z uwagi na treść § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżących dokonanie oceny usytuowania wybudowanego obiektu może być ustalone tylko na podstawie oględzin, których organ nie dokonał posiłkując się projektem zagospodarowania działki. Skarżący zarzucają organom, iż nie zbadały, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 6 warunków technicznych. Skarżący podnoszą, iż decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie [...] ustalała nie tylko warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla modernizacji istniejącego budynku letniskowego, lecz również dla jego rozbudowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, a tylko w takim zakresie dopuszczalna jest ich sądowa kontrola. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości i stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a.. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji w granicach określonych w art. 156 §1 k.p.a. Weryfikacji decyzji organ dokonuje w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Organ nadzorczy nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, lecz orzeka jako organ kasacyjny, badając wyłącznie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Z tego względu niezasadne są zarzuty skargi dotyczące braku przeprowadzenia oględzin usytuowania budynku letniskowego objętego kontrolowaną decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...]. Postępowanie nadzorcze zostało wszczęte w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. K., A. K., A. A. i M. K. pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku letniskowego oraz przyłącza wodociągowego na terenie działki [...] w M. Wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz rozstrzygnięcia organów nadzorczych, które dotyczą decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...]. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji. W dacie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz 1126 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm. ). Przepisy wyżej powołanego rozporządzenia miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, że ich stosowanie nie mogło być wyłączone za zgodą stron ani za zgodą organu administracji. Żadne zatem umowy ani ugody zawierane między sąsiadami nie zwalniały organu od stosowania bezwzględnie obowiązujących wymogów zastrzeżonych przepisem § 12 określającym odległości wznoszonych budynków od granicy działki oraz od obiektów istniejących na działce sąsiedniej. W myśl tego przepisu § 12 ust. 4 - "jeżeli z warunków o których mowa w ust 1 i 2 oraz § 13, § 271, 272 ust 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granic działki co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4m 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3m." Jednocześnie przepis ten w ust 6 w drodze wyjątku dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 3m- dla budynków zwróconych do granicy ścianą bez otworów lecz nie mniejszą niż 1,5m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Oceniana decyzja w pozwoleniu na budowę dopuściła realizację obiektu skarżących w odległości ok. 0,5 m od granicy działki ze ścianą skierowaną do tej granicy z otworami okiennymi. Decyzja ta wydana została więc z oczywistym naruszeniem § 12 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r., które to naruszenie z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu, słusznie uznane zostało przez organ za rażące naruszenie prawa, obligujące do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis § 12 ust 6 rozporządzenia, który dotyczy jedynie sytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Bezspornym jest, że budynek skarżących od strony działki sąsiedniej nr [...] posiada ścianę z otworami okiennymi, a więc przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie dotyczy budynku ścianą z takimi otworami. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż kontrolowana decyzji dotknięta jest także rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na brak wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy przedmiotowego obiektu. Przedłożona przez inwestora decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2001r., znak: [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego budynku letniskowego nie dotyczy jego rozbudowy. Z treści decyzji wynika, że dotyczy modernizacji istniejącego budynku letniskowego (dobudowy urządzeń sanitarnych, rekreacyjnych i małej architektury). Z projektu zabudowy i zagospodarowania terenu wynika natomiast rozbudowa budynku letniskowego o obiekt budowlany w którym będzie znajdować się łazienka. Decyzja przedłożona przez inwestora zezwala na dobudowę urządzeń sanitarnych, a nie dobudowę obiektu budowlanego w którym takie urządzenia będą się znajdować. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie, iż budynek skarżącego jest zlokalizowany w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] i nie jest położony równolegle do granicy z tą działką. Z projektu zabudowy i zagospodarowania terenu wyraźnie wynika powyższe usytuowanie budynku natomiast kwestia w jaki sposób inwestycja została faktycznie zrealizowana pozostaje poza przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz 1270 ) orzekł jak w sentencji.