VII SA/Wa 2651/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak:[...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Przedmiotem skargi W. K. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez W. K. i E. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...], znak: [...], nakazującej [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obustronnych obwałowań cieku [...] od km 0+000 do km 1+100 wg ewidencji urządzeń melioracji podstawowych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona przez organ, który ją wydał. Natomiast termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 741/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 379/14). Dalej, organ odwoławczy podał, że stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obustronnych obwałowań cieku [...] od km 0+000 do km 1+100 jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] - zarządca przedmiotowych obwałowań. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzja z dnia [...] października 2013 r. została doręczona stronie postępowania - [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w dniu [...] października 2013 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] listopada 2013 r. Natomiast W. K. i E. K., pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., wnieśli odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania W. K. i E. K., wniesionego w dniu [...] sierpnia 2015 r. od decyzji z dnia [...] października 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], złożył W. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie jest stroną prowadzonego przez organ I instancji postępowania w przedmiocie nakazania [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obwałowań cieku [...] w sytuacji, gdy nakazane przez organ roboty mają zostać wykonane m. in. na prywatnych działkach skarżącego. W konsekwencji skarżący podniósł, że jego interes prawny ma swoje źródło w przysługującym mu prawie własności do nieruchomości; 2) art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, w sytuacji, gdy skarżący złożył ten środek zaskarżenia, w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu ww. decyzji. Zdaniem skarżącego bez znaczenia jest, że ww. decyzja została wcześniej doręczona innej stronie postępowania. Skarżący podniósł, że konsekwencją błędnej oceny, iż nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym było zaniechanie nie tylko zapewnienia mu udziału w postępowaniu, ale również niedoręczenie mu decyzji w sprawie. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] października 2013 r. rozpoczął bieg dopiero od doręczenia mu odpisu przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez W. K. i E. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...], znak: [...], nakazującej [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obustronnych obwałowań cieku [...] od km 0+000 do km 1+100 wg ewidencji urządzeń melioracji podstawowych. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Znaczenie w sprawie miał także przepis art. 129 § 2 k.p.a., w myśl którego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosując przytoczone przepisy, wskazał na to, iż w sprawie zaistniały przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie odwołania W. K. i E. K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...], albowiem odwołanie to zostało wniesione od decyzji ostatecznej. Stwierdził przy tym, iż W. K. i E. K. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. decyzją, a wobec tego mogli wnieść skutecznie odwołanie w terminie otwartym dla strony biorącej udział w tym postępowaniu. W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na zasadzie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniesionego przez W. K. i E. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., albowiem (jak ustalił) odwołanie zostało wniesione po upływie powyższego terminu. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie postanowienia uznał, iż rozstrzygnięcie to w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Rozwijając tę ocenę wskazać w szczególności trzeba, iż powołany art. 134 (stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie) obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 (a więc wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub - o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia). W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podzielić przy tym należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który to słusznie stwierdził, że w sytuacji, gdy odwołanie wnosi osoba, która twierdzi, iż jest stroną, a która nie brała udziału w postępowaniu, termin do wniesienia odwołania należy liczyć od daty doręczenia decyzji stronie postępowania, biorącej w nim udział. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, Lex nr 1582125). Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08, z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09 i z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 433/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).Tak też przyjął organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje na to, że skarżący – W. K. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] nakazującą [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obustronnych obwałowań cieku Wielonka od km 0+000 do km 1+100 wg ewidencji urządzeń melioracji podstawowych. Powyższa decyzja z dnia [...] października 2013 r. nie była też doręczona skarżącemu, a z tego wynika, że organ administracji publicznej nie traktował również skarżącego (na tym etapie) jako strony postępowania administracyjnego. Należy jednocześnie zauważyć, że adresatem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i stroną tego postępowania był jedynie [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] i to wyłącznie tej stronie ww. decyzja została doręczona, co nastąpiło w dniu [...] października 2013 r. W związku z powyższym 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął także dla skarżącego w dniu [...] listopada 2013 r. Tymczasem odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2013 r. zostało wniesione przez W. K. i E. K. w dniu [...] sierpnia 2015 r., a zatem gdy powyższa decyzja była już ostateczna. Z tej też przyczyny, odwołanie wniesione przez W. K. i E. K. w dniu [...] sierpnia 2015 r. należało uznać - stosownie do art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. - za niedopuszczalne, o czym zasadnie orzekł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu. Dlatego też Sąd przyjął, iż kontrolowane postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi - niezasadne. Sąd nie podzielił przede wszystkim zarzutu skarżącego wskazującego na naruszenie w sprawie art. 134 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut skarżący podniósł, że złożył odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Z odwołania skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika, że skarżący otrzymał kserokopię ww. decyzji na jego pisemny wniosek, i stosownie do pouczenia zawartego w tej decyzji złożył przedmiotowe odwołanie. W ocenie Sądu, przywołane okoliczności (jak i akta sprawy) nie wskazują na to, aby skarżącemu doręczono decyzję jako stronie postępowania (i, aby termin do wniesienia środka zaskarżenia należało liczyć dla skarżącego od innej daty, niż ta przyjęta przez organ). Dodatkowo zważyć trzeba, że w sytuacji, gdy skarżącemu doręczono jedynie kopię decyzji (nawet uwierzytelnioną), nie można przyjąć, aby nastąpił moment początkowy biegu terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Rozwijając powyższe podnieść należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, doręczeniem decyzji w rozumieniu przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego jest doręczenie oryginału tego aktu administracyjnego, nie zaś kopii czy odpisu, nawet uwierzytelnionego. Konsekwentnie wskazuje się, że przepis art. 109 § 1 k.p.a. nakazuje organowi doręczyć stronie (stronom) decyzję, przez co należy rozumieć, że doręcza się jej oryginał. Nie jest zatem tak, że jest jedna autentyczna, pierwotna wersja decyzji, a inne egzemplarze mają charakter odpisów. Przyjmuje się więc na gruncie postępowania administracyjnego, że każda kopia decyzji doręczana stronom musi być podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 782/10 i z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2321/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 219/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec tego przesłanie i doręczenie stronie kopii postanowienia lub decyzji administracyjnej, nie może być uznane za równorzędne z doręczeniem jej oryginału (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 732/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.