VII SA/Wa 2652/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T. i S-ka sp.k. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.5.2021.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) decyzją z 27 lipca 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku T. sp. k. , działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej: u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2007 r. o wpisaniu do rejestru zabytków budynku drewnianego, mieszkalnego, znajdującego się w L. przy ul. [...], na działce o nr [...], ob. [...] - pod numerem [...]. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Ł. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] maja 2007 r., działając na wniosek I. i J. K., współwłaścicieli nieruchomości, na podstawie art. 7 i art. 9 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa ł. opisany wyżej budynek, pod numerem rejestru [...]. Wpis do rejestru zabytków obejmował budynek w obrysie ścian zewnętrznych. Do decyzji został załączony wypis i wyrys z mapy ewidencyjnej dla ww. działki o nr [...] w L. Organ konserwatorski podkreślił niezwykłą wartość historyczną ww. budynku, który jest cennym świadectwem typowej zabudowy działek wytyczonych przy ul. [...], jaka występowała do końca XIX w. Organ podkreślił również, że budynek zasługuje na ochronę prawną z uwagi na to, że już od końca lat 90-tych XIX stulecia ten typ zabudowy stopniowo zastąpiły trzy- i czterokondygnacyjne, miejskie kamienice. Decyzja wpisowa została doręczona współwłaścicielom nieruchomości w dniu 5 czerwca 2007 r. Od 22 marca 2018 r. budynek ten jest własnością T. sp.k. W dniu 3 grudnia 2020 r. Ł. Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył na aktualnego właściciela nieruchomości obowiązek realizacji zaleceń pokontrolnych w postaci: naprawy dachu, uzupełnienia oraz wymiany zniszczonych, nieszczelnych i uszkodzonych rynien oraz rur spustowych; uzupełnienia desek szalunkowych oraz papy przy lukarnach; uzupełnienia ubytków na poziomie stropu i posadzki na gruncie w pomieszczeniach w pn.-wsch. narożu; usunięcia roślinności porastającej obiekt; usunięcia zawilgoconych tynków na ścianach i sufitach; odgrzybienia wnętrz. Zalecenia pokontrolne miały być wykonane do dnia 30 czerwca 2021 r. W dniu 16 grudnia 2020 r. do organu wojewódzkiego wpłynął wniosek T. sp. k. . o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2007 r. Wskazywano, że postępowanie administracyjne było przeprowadzone w sposób lakoniczny i w istocie nieobiektywny, gdyż spełniało wolę wnioskodawców, którzy po wpisie budynku nie podjęli żadnych działań inwestycyjnych. Wnioskodawca załączył do wniosku inwentaryzację i ocenę techniczną zabytku wpisanego do rejestru. W ocenie Spółki, decyzja o wpisie budynku do rejestru zabytków powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto Spółka podała pod rozwagę wykreślenie przedmiotowego budynku z rejestru zabytków, w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Poddając ocenie złożony wniosek i argumentację w nim przedstawioną Minister stwierdził, że decyzja Ł. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2007 r. nie została obarczona żadną z wad prowadzących do stwierdzenia jej nieważności. Analizując przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa Minister zauważał, że decyzja organu wojewódzkiego z [...] maja 2007 r. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 u.o.z. Organ ochrony zabytków prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wpisu. Przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zbadał historię działki, na której został wzniesiony omawiany budynek, dokonał analizy i uzasadnił, na podstawie zgromadzonych dokumentów, m.in. karty zabytku, wartość historyczną budynku przy ul. [...] w L. Wskazał, że budynek ten stanowi świadectwo typowej zabudowy dla działek wytyczonych przy ul. T., jaka występowała do końca XIX w. Ponadto dom ten jest rzadkim przykładem architektury drewnianej, pochodzącej z końca ww. stulecia, który wyjątkowo przetrwał do dzisiejszych czasów, pomimo, że zabudowa tego typu była stopniowo zastępowana miejskimi kamienicami murowanymi. Minister zaznaczył, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W konsekwencji, przedstawione przez Spółkę dokumenty w postaci inwentaryzacji oraz oceny stanu technicznego ww. budynku, które zostały sporządzone w 2020 r., zatem kilka lat po fakcie wydania ww. decyzji wpisowej, nie mogą stanowić dowodów, które mogłyby świadczyć o nieprawidłowej ocenie, którą dokonał Ł. Wojewódzki Konserwator Zabytków w postępowaniu wpisowym. Treść przedłożonych dokumentów nie odnosi się do stanu technicznego budynku w okresie trwającego postępowania w przedmiocie wpisu zabytku do rejestru. Analizując przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie) Minister wskazał, że stronami szeroko rozumianych postępowań dotyczących wpisania zabytku do rejestru, mogą być wyłącznie właściciele i użytkownicy zabytków. Decyzja Ł. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] dokonująca wpisu do rejestru zabytków budynku drewnianego przy ul. [...] w L. została skierowana do osób będących stronami w tym postępowaniu, tj. do I. K. i J. K. - ówczesnych współwłaścicieli zabytku, zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 9 ust. 1 u.o.z. Ponadto Minister wskazał, że analiza treści decyzji oraz akt postępowania nie wskazuje, aby rozstrzygnięcie cechowały inne wady określone w art. 156 § 1 pkt 3, 5, 6 i 7 k.p.a. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy T. Sp. k.. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Spółka wyrażała przekonanie, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie błędnej i dowolnej interpretacji przepisów art 89, art. 92 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka zaznaczała, że złożony w dniu 16 grudnia 2020 r. wniosek miał prowadzić do wykreślenia z rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. [...] w L. Służyła temu przedłożona dokumentacja przedstawiająca aktualną ocenę techniczną budynku. Jednocześnie Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wpisowej. Spółka była zaskoczona otrzymaną decyzją, która nie była poprzedzona możliwością składania wniosków przez stronę. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada zaś art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia determinowana jest przede wszystkim trybem, w jakim podjęto zaskarżoną decyzję. Na gruncie art. 156 k.p.a. w doktrynie wskazuje się, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny (parz: art. 156 k.p.a. w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Adamiak 2021, wyd. 17/Borkowski/Adamiak). W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyr. NSA z 14.8.1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyr. SN z 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258). Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracji publicznej staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Nie jest zatem możliwe przeprowadzenie dodatkowych dowodów, występowanie o udzielenie wyjaśnień, czy badanie aktualnego stanu obiektu będącego przedmiotem postępowania zwykłego. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ł. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2007 r. został złożony przez skarżącą Spółkę pismem, które wpłynęło do organu wojewódzkiego w dniu 16 grudnia 2020 r. We wniosku tym zauważano, że decyzja ta nie została poprzedzona dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, co nie pozwalało na wydanie decyzji przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu. Sąd zauważa, że w piśmie tym zawarte zostało jednocześnie ewentualne żądanie wykreślenia przedmiotowego budynku z rejestru zabytków. Wniosek jednak został poddany ocenie w zakresie podstawowego żądania Spółki, jakim było stwierdzenie nieważności decyzji wpisowej i w takim zakresie wydana została decyzja, która stała się przedmiotem skargi Spółki. Dla rozważenia występującej w tej sprawie kwestii prawnej istotne jest przypomnienie, że przez rażące naruszenie prawa, do którego odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego, który wyznacza jednoznacznie hipotetyczny stan faktyczny i związane z tym stanem faktycznym konsekwencje prawne w zakresie uprawnienia lub obowiązku. Kontrolowana bowiem decyzja wydana w trybie zwykłym, jako decyzja ostateczna, korzystała z domniemania legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane, rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, CBOSA). Stanowiąca przedmiot kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzja Ł. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2007 r. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). W myśl tego przepisu, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W wyroku z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2887/21 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarówno dokumentacja stanowiąca podstawę wpisu do rejestru zabytków powstałego między 1889 a 1891 r. budynku znajdującego się przy ul. [...] w L., jak i sporządzona karta zabytku ujawniają walory obiektu przytaczając jego historię, styl i opis, co znalazło potwierdzenie w dokumentacji zdjęciowej, a następnie przytoczone w decyzji w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków. Decyzja ta nie została więc wydana z rażącym naruszeniem przywołanego wyżej art. 9 ust. 1 u.o.z. Decyzja ta nie została też wydana przy zaistnieniu pozostałych podstaw nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a. W nawiązaniu do argumentacji skargi wykazującej wadliwości prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji należy zaznaczyć, że Spółka została poinformowana o przekazaniu Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgodnie z właściwością wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ł. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2007 r. W toku postępowania w piśmie z 20 stycznia 2021 r. złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w trybie zwykłym zauważając, że zawiera ona wadę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co prawda, wydanie decyzji Ministra z 27 lipca 2022 r. nie zostało poprzedzone umożliwieniem stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., jednakże skarżąca nie wykazała istnienia związku przyczynowego między naruszeniem tego przepisu a wynikiem sprawy w taki sposób, by uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek argumentów merytorycznych, nie wskazuje, jakich czynności została pozbawiona na skutek wyprowadzanych uchybień procesowych organu. W skardze zaznaczała jedynie, że decyzja nie była poprzedzona możliwością składania wniosków przez stronę. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy podjęły wymagane prawem działania niezbędne do załatwienia sprawy zakreślonej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wpisowej. Nie uchybiły przy tym zasadzie prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Sąd zauważa jednocześnie, że odrębną kwestią pozostaje złożony przez Spółkę wniosek o wykreślenie obiektu z rejestru zabytków, którego to sprawa wykracza poza zakres postępowania wytyczonego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W tej sytuacji organ w kontrolowanym postępowaniu nie był władny wypowiadać się co do przedstawionej oceny technicznej budynku (bez daty) nadesłanej do Ministra w dniu 20 stycznia 2021 r., która – jak wskazano w piśmie Spółki z 20 stycznia 2021 r. – została sporządzona w grudniu 2020 r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.