VII SA/Wa 2654/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]września 2015 r., znak [...] po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]sierpnia 2015 r., znak: [...]; odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowaną decyzją wojewódzki organ nadzoru budowlanego uchylił decyzję PINB dla m.. W. z dnia [...]grudnia 2013r, Nr [...], w zakresie obowiązku wykonania odcinka drogi pożarowej i umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzją PINB dla m. W. z dnia [...] grudnia 2013r, Nr [...] nałożono na odwołującą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. w W. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz obowiązek wykonania odcinka drogi pożarowej, łączącego ciąg pieszo-jezdny usytuowany na podwórku (we wnętrzu międzyblokowym - pomiędzy budynkami zlokalizowanymi przy ul. B. i ul. K.) z istniejącym zjazdem z ulicy B. usytuowanym na działce nr [...], w celu zapewnienia drogi pożarowej dla przedmiotowego obiektu w sposób zgodny z przepisami. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2014 r. podnosząc zarzut wydania przez [...]WINB dwóch sprzecznych decyzji. Mianowicie decyzji [...]WINB z dnia 15 kwietnia 2009 r, nr [...] oraz decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014r, nr [...]. Podniosła, że organ dokonał kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, pomimo, że inwestycja została ukończona gdy przepisy ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. nie precyzowały pojęcia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także błędnie uznał za istotne odstępstwa, takie które wcześniej zostały ocenione przez Wojewodę jako nieistotne oraz niezasadnie nałożył obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego spełniającego wymagania aktualnie obowiązujących przepisów w sytuacji, gdy inwestycja została zakończona w 2000 r. i jest praktycznie niewykonalne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że podstawę materialno-prawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), a zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy został wybudowany z licznymi istotnymi odstępstwami od warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz od warunków pozwolenia na budowę. Kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja PINB dla m. W. z dnia [...] grudnia 2013r, Nr [...] zostały wydane w postępowaniu naprawczym wszczętym w związku z odmową udzielenia inwestorowi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego ze względu na dokonane istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę. Decyzja [...] WINB z dnia [...].11.2010r, Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 19 maja 2011r, sygn. akt. II SA/Wr 48/11 oddalił skargę SM "[...]" w W.. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013r, sygn. akt. II OSK 1830/11 oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od powyższego wyroku. W uzasadnieniu wyroków sądów obu instancji przyjęto, że poczynione odstępstwa, w świetle unormowań zawartych w art. 36a ust. 5 a budowlanego, należy uznać za istotne. A zatem w związku z zawartą w ww. wyrokach oceną prawną odnośnie dokonanych przez inwestora odstępstw od pozwolenia na budowę, niedopuszczalne było dokonanie przez organy nadzoru budowlanego, w toku postępowania naprawczego, odmiennej oceny wykonanych odstępstw od tej, której dokonano w postępowaniu sądowym, albowiem związane są one orzeczeniem sądu na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że uchylenie przez [...] WINB decyzji organu I instancji w części dotyczącej obowiązku wykonania odcinka drogi pożarowej było dopuszczalne z uwagi na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który został przez te organy prawidłowo zastosowany. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, za nieuzasadniony uznał zarzut wydania przez organ wojewódzki dwóch sprzecznych decyzji. Z akt sprawy wynika, że przywołana decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] została wydana w toku wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB dla miasta W. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] nakazującą SM "[...]" doprowadzić pochylnię stanowiącą integralną część przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. We wznowionym postępowaniu faktycznie PINB dla miasta W. rozszerzył przedmiot postępowania o kwestie dotyczące budowy całego budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę jednakże takie działanie zostało ocenione przez [...] WINB jako niedopuszczalne i stanowiło jedną z przesłanek wydania przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r, nr [...] uchylającej ww. decyzję organu powiatowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB dla miasta W. uwzględnił wytknięte mu uchybienie i ostatecznie wznowione postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...].01.2010r, nr [...]. W świetle powyższego nie można stwierdzić, że decyzje [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2009r, nr [...] oraz z dnia [...] marca 2014r, nr [...] są ze sobą sprzeczne. Za chybione uznał też zarzuty dotyczące nałożenia niewykonalnego zdaniem wnioskodawcy obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz niewykonalności tego obowiązku. Wskazał, że przeszkody ekonomiczne, finansowe, trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji, nie stanowią powodu jej niewykonalności określonego w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym bardziej okoliczność, że żaden z projektantów, do których inwestor zwrócił się o opracowanie projektu budowlanego zamiennego, nie podjął się tego zadania, nie może stanowić o niewykonalności decyzji we wskazanym wyżej rozumieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. podniosła zarzut naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, .art 80 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 18 i art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu podniosła, że wszelkie czynności wymagane przepisami Prawa budowlanego, związane z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku zostały przez Spółdzielnię spełnione, a przeprowadzające kontrole odpowiednie organy nie wniosły żadnych zastrzeżeń do wybudowanego obiektu możliwości jego użytkowania i dokonały jego odbioru. Skarżąca podniosła też, że obowiązujące wówczas przepisy Prawa budowlanego nie precyzowały pojęcia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zarówno projektant, kierownik budowy i inspektor nadzoru nie uznali wykonanych odstępstw za istotne, a jedynie wymagające uwzględnienia w dokumentacji powykonawczej, co uczyniono. Wskazując na liczne nowelizacje ustawy Prawo budowlane, a także znaczny upływ czasu oraz trudności w wykonaniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w oparciu o obowiązujące obecnie przepisy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r podkreśliła, że byłoby to równoznaczne z zaprojektowaniem i wybudowaniem nowego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak [...] wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, które skutkowały decyzją odmawiającą udzielenia inwestorowi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Decyzja [...] WINB z dnia [...].11.2010r, Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 19 maja 2011r, sygn. akt. II SA/Wr 48/11 oddalił skargę SM "[...]" w W.. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013r, sygn. akt. II OSK 1830/11 oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od powyższego wyroku. Sądy obu instancji zgodziły się z dokonaną przez organy nadzoru budowlanego oceną, że odstępstwa których dopuścił się inwestor miały charakter odstępstw istotnych w związku z czym niemożliwe było udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego. W związku z zawartą w wyrokach oceną prawną odnośnie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę niedopuszczalne było dokonanie przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego odmiennej oceny dokonanych odstępstw od tej, której dokonano w postępowaniu sądowym. Z tego względu nietrafny jest zarzut skarżącego kwestionujący przyjęte w kontrolowanej decyzji ustalenia w sprawie wystąpienia istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Podstawę materialno-prawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), który daje organowi orzekającemu uprawnienie do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót jak również nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że nałożenie pierwszego obowiązku dotyczącego sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest obligatoryjne, natomiast nałożenie drugiego obowiązku jest tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013r, II OSK 2571/11 ). W przedmiotowej sprawie PINB dla m. W. decyzją z dnia [...]grudnia 2013r, Nr [...] nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. w W. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz obowiązek wykonania odcinka drogi pożarowej, łączącego ciąg pieszo-jezdny usytuowany na podwórku (we wnętrzu międzyblokowym - pomiędzy budynkami zlokalizowanymi przy ul. B. i ul. Kr.) z istniejącym zjazdem z ulicy B. usytuowanym na działce nr [...], w celu zapewnienia drogi pożarowej dla przedmiotowego obiektu w sposób zgodny z przepisami. [...]WINB działając w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] uchylił decyzję PINB dla m. W. z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], w zakresie obowiązku wykonania odcinka drogi pożarowej i umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...][...] WINB wyjaśnił , że nakaz wykonania drogi pożarowej może być niewykonalny z uwagi na podnoszoną przez SM "[...]" okoliczność braku prawa do dysponowania terenem, na którym drogę tą należałoby wykonać. Dokonując oceny decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w zakresie nałożonego obowiązku Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązku wykonania odcinka drogi pożarowej było dopuszczalne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakładając na jego podstawie na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-usługowego wybudowanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 1997r, nr [...] zmienioną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2000r, nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie także uznał jako niezasadny zarzut wydania przez organ wojewódzki dwóch sprzecznych decyzji, a mianowicie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] kontrolowanej w niniejszym postępowaniu oraz decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Prawidłowo wskazał, że decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. została wydana w toku wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB dla miasta W. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] nakazującą SM "[...]" doprowadzić pochylnię stanowiącą integralną część przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. We wznowionym postępowaniu faktycznie PINB dla miasta W. rozszerzył przedmiot postępowania o kwestie dotyczące budowy całego budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę jednakże takie działanie zostało ocenione przez [...] WINB jako niedopuszczalne i stanowiło jedną z przesłanek wydania przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] uchylającej ww. decyzję organu powiatowego. Zgodzić należy się z organem nadzorczym, iż projekt budowlany zamienny powinien zawierać rozwiązania zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa. Przy ocenie projektu budowlanego zamiennego przepisy dotyczące art. 34 Prawa budowlanego należy stosować odpowiednio do zmian w stosunku do projektu pierwotnego. Powyższe wynika z treści art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego in fine, który stanowi, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Za chybione uznać należy zarzuty dotyczące nałożenia niewykonalnego zdaniem wnioskodawcy obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że przeszkody ekonomiczne, finansowe, trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji, nie stanowią powodu jej niewykonalności określonego w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że żaden z projektantów do których inwestor zwrócił się o opracowanie projektu budowlanego zamiennego, nie podjął się tego zadania, nie może stanowić o niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z przesłanych przez inwestora kopii pism projektantów wynika, że głównym powodem nieprzyjęcia zlecenia był wysoki stopień trudności zadania, a nie jego faktyczna niewykonalność. Okoliczności podniesione przez skarżącą w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm), skargę oddalił.