VII SA/Wa 2654/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi F K na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], Gmina [...] (rejon ulicy [...]) oddala skargę F K wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] , gmina [...] (rejon ul. [...]), w zakresie w którym dotyczył jego działki nr [...] z obrębu [...] (objętej księgą wieczystą KW: [...]), w gminie [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przeznaczenie jego nieruchomości położonej na terenie oznaczonym symbolem 2 ZL - tereny lasów, wbrew ustaleniom uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...]października 2018 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], która nieruchomość tę jako położoną na terenie objętym symbolem MN - przeznaczała pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, 2. art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez rażące naruszenie prawa własności nieruchomości objętej działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustanowienie nieracjonalnych i nieproporcjonalnych ograniczeń, poprzez zmianę przeznaczenia z "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", na przeznaczenie "tereny lasów", co uniemożliwia wzniesienie budynku mieszkalnego, 3. art. 21 w związku z art. 54 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez naruszenie prawa własności, 4. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa prawnego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] , gmina [...] (rejon ul. [...]) w zakresie, który dotyczy działki [...]z obrębu [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy [...][...].06.2021 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu na którym położona jest należąca do skarżącego działka nr [...] naruszając jego konstytucyjne chronione prawo własności. Skarżący wskazał, że jako właściciel nieruchomości objętej miejscowym planem, posiada interes prawny do wniesienia skargi na ww. uchwałę, której postanowienia dotyczą jego praw i obowiązków. Interes prawny wywodził z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących prawo własności. Zdaniem skarżącego uchwała narusza zasady tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności dotyczące zgodności ze studium i poszanowania prawa własności. Wskazał na rozdział 12 miejscowego planu, zatytułowany "Ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolami: 1ZL, 2ZL, 3ZL, który w § 23 stanowi: Na terenach oznaczonych symbolami: 1ZL, 2ZL, 3ZL ustala się: 1) przeznaczenie terenu - las: 2) zasady ochrony i kształtowana ładu przestrzennego: a) zakazuje się realizacji budynków, b) zakazuje się realizacji reklam, c) nakazuje się zagospodarowanie terenów zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu lasów: 3) zasady obsługi komunikacyjnej - zgodnie z § 15, § 16, § 17. Nadto na załącznik nr 1 do miejscowego planu, który również stanowi, że teren oznaczony jako 2ZL to tereny lasów. Przytoczone zapisy miejscowego planu, stoją w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , uchwalonego uchwalą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]października 2018 r. Według mapy stanowiącej załącznik nr 2 do studium, teren nieruchomości skarżącego powinien być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - oznaczony MN, a nie tereny lasów jak określa to obecnie miejscowy plan. Kwestia niezgodności planu miejscowego ze Studium została zgłoszona przez skarżącego na etapie uchwalania planu - uwagi nr 2, 3 oraz 8, które zostały odrzucone. Organ stwierdził wówczas, że na działce ew. nr [...] obr. [...] znajdują się wyłącznie grunty leśne. W pierwotnym projekcie planu działka nr [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz poszerzenie drogi. Jednak brak zgody Marszałka Województwa [...] na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, spowodował zmianę projektu planu, uniemożliwił wyznaczanie nowych terenów mieszkaniowych i drogowych na gruntach leśnych. Obecnie nie jest możliwe wzniesienie na nieruchomości budynku mieszkalnego, co skarżący od dawna miał w planach. Doszło do naruszenie procedury pianistycznej oraz rażącego naruszenie prawa własności. Ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, o czym stanowi art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p."). Przestrzeganie zgodności planu z ustaleniami studium należy do podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Brak takiej zgodności stanowi jedną z najczęstszych przyczyn unieważniania planów miejscowych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, czyli z poszanowaniem zasady proporcjonalności, zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia wolności i praw innych osób Zaskarżona uchwała godzi w konstytucyjny obowiązek organów do pogłębiania zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę F K na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] , gmina [...] (rejon ul. [...] ) - wnosiła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że zgodnie z § 23 zaskarżonej uchwały: "Na terenach oznaczonych symbolami: 1ZL, 2ZL, 3ZL ustala się: 1) przeznaczenie terenu - las; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) zakazuje się realizacji budynków, b) zakazuje się realizacji reklam, c) nakazuje się zagospodarowanie terenów zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu lasów; 3) zasady obsługi komunikacyjnej - zgodnie z §15, §16, §1 7." Na działce nr ew. [...] obręb [...] , znajdują się wyłącznie grunty leśne. W pierwotnym projekcie planu działka ta była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz poszerzenie drogi, jednak brak zgody Marszałka Województwa [...] na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, spowodował zmianę projektu planu i uniemożliwił wyznaczenie nowych terenów mieszkaniowych i drogowych na gruntach leśnych. Odnosząc się do zarzutów skargi, Gmina wskazała, iż twierdzenia, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo właściciela nieruchomości są chybione. Powoływane w skardze przepisy, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (kodeks cywilny, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rangi konstytucyjnej), nie nadają prawu własności charakteru bezwzględnego. Przepisy ustawowe mogą kształtować ramy wykonywania prawa własności. Taki charakter mają regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie organom gminy przyznano prawo określania reguł gospodarowania nieruchomościami wobec potrzeby ochrony ładu przestrzennego. Zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być limitowany postanowieniami planów miejscowych, a stosowne ograniczania są dopuszczalne, o ile wynikają bądź z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami, a więc nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności. Określenie polityki przestrzennej gminy, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego następuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 9 u.p.z.p. Studium określa jedynie kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów, natomiast dopiero plan miejscowy ustala konkretne przeznaczenie terenu, określając zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego w odróżnieniu od Studium, które jest wyłącznie dokumentem kierownictwa wewnętrznego. Zakres i stopień związania planu miejscowego, ustaleniami studium należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Z uwagi na różnice w charakterze obu aktów, zgodność nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium, zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Abstrahując od zapisów studium, w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie na nim gruntów leśnych i zastosowanie miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta reguluje m.in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne. Z kolei uzyskanie odpowiedniej zgody może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, jest aktem stanowiącym podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele inne niż leśne byłoby naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżącego nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów jako lasy symbolem - Ls. Organ w toku procedury planistycznej miał obowiązek opierać się na danych wynikających z ewidencji. Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia 6 lutego 2020 r. - na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne 21,9552 ha gruntów leśnych. Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] , Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] , nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 21,9552 ha w obrębie projektu "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] , gmina [...] (rejon ul. [...] )". Wójt Gminy [...] złożył odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych orzekło o zmianie zaskarżonej decyzji w ten sposób, że działkę o nr ew. "[...]" zastąpiło działką nr ew. "[...]", a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] będący organem nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego nie miał zastrzeżeń do treści zaskarżonego planu, jak i prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły żadne z przesłanek mogących skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd przeprowadził ocenę zgodności przedmiotowej uchwały z prawem, pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm., w skrócie "u.p.z.p."), który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza konieczności mechanicznego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że w toku procedury planistycznej Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia 6 lutego 2020 r. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] - na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2021r., poz. 1326) oraz art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne 21,9552 ha gruntów leśnych. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 21,9552 ha w obrębie projektu "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Wieliszew, gmina [...] (rejon ul. [...])". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., w istocie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (po skorygowaniu błędów w zakresie nr działki). Dyspozycja art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymagająca uzyskania zgody Marszałka Województwa, zadecydowała o sposobie postępowania w procedurze uchwalania przedmiotowego planu. Decyzja o braku zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne miała specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa, jako swego rodzaju zagadnienia wstępnego, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne polegające na tym, by w akcie o charakterze prawa materialnego grunty leśne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. W kontekście powyższego przywołać należy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt, sporządzając plan miejscowy, musiał uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Marszałka Województwa stanowiła o niemożliwości swobodnej realizacji władztwa planistycznego gminy, które ograniczone jest również zgodnością z innymi, odrębnymi przepisami. Zatem niemożliwe stało się początkowo zaprojektowane przeznaczenie gruntu skarżącego na cel zgodny ze studium. Skarżący nie kwestionował stanowiska Gminy, że w przedmiotowej sprawie istniała konieczność występowania do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Zatem w tym wypadku ograniczenia prawa własności wynikały w istocie nie z planu, a z ustawy. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że to działania organu planistycznego (pozostające w sprzeczności ze Studium) spowodowało ograniczenie prawa własności i naruszenie interesu skarżącego. Z przedstawionych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.