VII SA/Wa 2655/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi C M i J M na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących C M i J M solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez C M oraz J M (dalej: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") z [...] września 2018 r. nr [...], znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") nr [...]z [...]maja 2018 r., znak: [...] , którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek skarżących z 12 września 2017 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe oraz spływania wód opadowych z dachu budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...]w miejscowości [...]gm. [...]. 6 lutego 2018 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na działce nr ew. [...] w [...], w wyniku których m. in. stwierdzono istnienie budynku mieszkalnego (w trakcie remontu), zlokalizowanego około 80 cm od budynku skarżących, o dachu skierowanym w stronę działki skarżących. Stwierdzono, że wody opadowe odprowadzane są na własną działkę. W notatce służbowej z 11 kwietnia 2018 r. podano, że PINB rozdzielił do odrębnych postępowań administracyjnych sprawy dotyczące: zbiornika na nieczystości ciekłe, odprowadzania wód opadowych z dachu budynku, okna w ścianie budynku - usytuowanych na działce o nr ew. [...]obr. [...]gm. [...]. PINB decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...]znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku usytuowanego na dz. nr ew. [...]obr. [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1257) i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). PINB uznał, że nie stwierdzono nieprawidłowości, które należałoby oceniać w świetle przepisów rozdziału VI Prawa budowlanego, dotyczących utrzymania obiektów budowlanych. PINB stwierdził, że budynek został wyposażony w system rynien oraz rur spustowych i wody opadowe z dachu są odprowadzane na własną działkę inwestora. PINB uznał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż właściciele nie ingerowali w naturalny spadek wód opadowych. W ocenie PINB nie istnieją podstawy do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, stan faktyczny i prawny sprawy wypełnia przesłankę zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących [...]WINB decyzją nr [...]z [...]września 2018 r., znak: [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r.. poz. 1202). Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenie organu powiatowego, że wody opadowe z dachu budynku są odprowadzane na własną posesję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu kontroli z [...].07.2018 r. potwierdza, iż budynek jest orynnowany. W konsekwencji w cenie [...]WINB brak jest podstaw do nakazania właścicielowi zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu obiektu i zaistniały przesłanki do wydania decyzji umarzającej w całości wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Organ odwoławczy powołał się na linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości w poczynionych przez organ powiatowy ustaleniach i wskazał, że odmienna, subiektywna ocena przez odwołujących występujących w sprawie okoliczności nie ma wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego, to skuteczne ich zakwestionowanie, wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania, czego skarżący nie uczynili przed organem I instancji, jak i w trakcie postępowania odwoławczego. Za taki kontrdowód nie sposób uznać subiektywnej, negatywnej oceny przez skarżących ustalonego przez PINB stanu faktycznego, w tym co do odprowadzania wód opadowych z dachu budynku zlokalizowanego na działce nr [...] . Zadaniem organów nadzoru budowlanego nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów zatrudnione są osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i wiedzę techniczną, zatem kontrolując określoną inwestycję inspektor nadzoru budowlanego może samodzielnie ocenić, czy wody opadowe z dachu budynku znajdującego się na terenie danej nieruchomości są odprowadzane na jej teren. Ponadto organ wskazał, że ustalenia poczynione przez inspektorów zostały spisane w protokole z oględzin z [...].07.2018 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że wody opadowe odprowadzane są na własną działkę. Podkreślił również, że protokół, jako dokument urzędowy korzysta ze zwiększonej mocy dowodowej (art. 76 k.p.a.) i jego kwestionowanie bez przytoczenia wiarygodnych dowodów obalających zawarte w nim ustalenia jest pozbawione racji. W złożonej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję [...]WINB z [...]września 2018 r. nr [...]skarżący zarzucili zaskarżonej naruszenie następujących przepisów: 1. art. 105 k.p.a. poprzez niezasadne jego zastosowanie, w sytuacji gdy należało rozpoznać sprawę merytorycznie; 2. art. 107 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oraz brak wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, które stanowiłoby podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zmianę decyzji PINB w [...]nr [...]z [...]maja 2018 r. i nakazanie organowi prowadzenie postępowania. Skarżący podnieśli, że organ drugiej instancji w ogóle nie zauważył, iż za podstawę wydanej decyzji wziął protokół kontroli na działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gm. [...]z [...].07.2018 r., natomiast kontrola ta miała miejsce w dniu [...].02.2018 r., tj. nie w lipcu ale w lutym. Stąd też tak drastycznego błędu rzeczowego, jak data kontroli, nie można pominąć i przejść do wydania decyzji na podstawie kontroli, której de facto nie przeprowadzono. Według skarżących w oparciu o nieprawidłowo sporządzony protokół kontroli PINB w [...]uznał, że wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...]są odprowadzane na własną posesję. W ocenie skarżących nawet gdyby uznano za postawę ustalenia stanu faktycznego właściwy protokół kontroli z [...].02.2018 r. to samo orynnowanie budynku nie stanowi przesłanki umorzenia w całości postępowania administracyjnego, gdyż z tego powodu postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący podnieśli, iż organ drugiej instancji odnosząc się do ich zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, czego jednak zupełnie nie wykazał. Skarżący zarzucili, że w ogóle nie wzięto pod uwagę załączników dołączonych do ich odwołania – rysunku schematu budynków oraz dwóch zdjęć kolorowych, przedstawiających usytuowanie dachu i rynien budynku na działce nr ew. [...]posadowionego obok budynku znajdującego się na działce skarżących o nr ew. [...]. W ocenie skarżących te dowody były dla sprawy istotne, ponieważ wskazywały na okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak bezpośrednio wpływał na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1985 r. I SA 198/85, ONSA 1985, nr [...], poz. 35). Skarżący wskazali, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a wydanie decyzji w oparciu o te przepisy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i te zmiany szkodzą gruntom sąsiednim, jak również, w przypadku zastosowania regulacji zawartej w art. 29 ustawy - nakazania przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie - dokładnego i bezspornego ustalenia tego stanu (wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 555/08, opub. w LEX nr 518005). W ocenie skarżących postępowanie prowadzone w rozpoznawanej sprawie nie było bezprzedmiotowe i nie stało się bezprzedmiotowe. W sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, że brak jest przesłanek do wydania decyzji nakładającej na właściciela gruntu obowiązku wykonania określonych urządzeń lub przywrócenia stanu poprzedniego, należy wydać decyzję negatywną, a nie umarzać postępowanie, gdyż ta instytucja ma zastosowanie do innych sytuacji. Według skarżących nie można umorzyć postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, jeżeli organ ustala - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Umorzenie postępowania oznacza i to, że poczynione w toku tego postępowania ustalenia dowodowe nie mogą być uzasadnieniem rozpoznania sprawy. Skarżący podnieśli, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wyraźnie oparły się o zgromadzony materiał dowodowy uzasadniając, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Skoro tak, to należało wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązku na właściciela gruntu sąsiedniego. Skarżący zwrócili uwagę, że art. 29 Prawa wodnego stanowi, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, organ wykonawczy gminy może w drodze decyzji administracyjnej nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Według skarżących powołany przepis stanowi samodzielną podstawę do rozstrzygania w przedmiocie zmiany (naruszenia) istniejących dotychczas stosunków wodnych, natomiast organy wzięły za podstawę swojej decyzji tylko i wyłącznie art. 83 prawa budowlanego, podczas gdy w obu instancjach przedmiot sprawy został określony następująco: "w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku (...)". W ocenie skarżących decyzje wydane w obu instancjach są przedwczesne. Protokół kontroli, na podstawie którego organ oparł swoje rozstrzygnięcie nie został sporządzony prawidłowo i powinien zostać uzupełniony po dostarczeniu zdjęć przez skarżących. Według skarżących brak jest należycie i wszechstronnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności organy oparły się o protokół kontroli bez analizy logiczności wynikających z pozostałych zebranych w sprawie dowodów, pominięto zdjęcia, nie dokonano oceny wyrządzenia szkody na działce [...]. W ocenie skarżących te uchybienia są naruszeniem procedury administracyjnej w stopniu, w jakim mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, i ocenienia na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien kierować się przy tym zasadami logicznego rozumowania, wiedzą oraz doświadczeniem życiowym. Dowodów w sprawie nie można się domyślać, a rolą sądu, kontrolującego legalność decyzji administracyjnych, nie jest ustalanie stanu faktycznego i konfrontacja stanowisk stron. Uzasadnienie decyzji kontrolowanej w trybie skargi winno realizować zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), która łączy się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest zasadność umorzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego prawidłowości odprowadzania wód opadowych z budynku, z uwagi na niestwierdzenie naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie utrzymania obiektów budowlanych. Procedurę usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku reguluje art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Obowiązki wynikające z powyższego przepisu obciążają właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 61 Prawa budowlanego) bez względu na to czy chodzi o obiekt wybudowany i użytkowany legalnie, czy też co do tego obiektu zachodzą jakiekolwiek wątpliwości w zakresie jego legalności. Z kolei § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewiduje, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Natomiast § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zabrania dokonywania zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Nadto z § 12 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że w przypadku usytuowania budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 4 (tj. dopuszczalnego usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od granicy) dopuszcza się zmniejszenie odległości okapu zwróconego w stronę granicy działki budowlanej do 1 m. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie dokonały wyczerpujących wyjaśnień w kontekście spełnienia przez kontrolowany obiekt budowlany wymogów z § 28, § 29 i § 12 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z protokołu czynności kontrolnych z [...] lutego 2018 r. nie wynika, czy działka, na której usytuowany jest kontrolowany budynek mieszkalny, jest wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, jak również prawidłowość usytuowania okapu zwróconego w stronę granicy działki budowlanej. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły też, czy rzeczywiście dochodziło do zalewania budynku skarżących wodami opadowymi z kontrolowanego budynku oraz czy zastosowany w kontrolowanym budynku sposób odprowadzania wód opadowych jest skuteczny. Wprawdzie organy stwierdziły, że wody opadowe z budynku usytuowanego na działce nr [...] są odprowadzane na własny teren, jednak nie zbadały w wystarczający sposób, czy odbywa się to w sposób efektywny. Samo ustalenie, że budynek jest orynnowany nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia z § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zwłaszcza w kontekście oświadczeń skarżących, że dokonana przebudowa dachu na kontrolowanym budynku i jego nachylenie w kierunku działki skarżących powoduje spływanie wody i osuwanie się śniegu na ich budynek mieszkalny. Organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze, że właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak np. intensywne opady atmosferyczne (art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie przedwcześnie stwierdziły więc, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organy obu instancji nie przeprowadziły w wystarczający sposób postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Celem ustalenia, czy wody opadowe z budynku usytuowanego na działce nr [...] odprowadzane są skutecznie na własny teren, organ nadzoru budowlanego winien zweryfikować prawdziwość oświadczeń skarżących, zawartych we wniosku z 12 września 2017 r. i w odwołaniu, że konstrukcja spadku dachu kontrolowanego budynku, który wzniesiono bez pozwolenia na budowę na przełomie 1990 r., oraz usytuowanie jego okapu i rynien poza granicą działki, powoduje zalewanie oraz osuwanie się śniegu na budynek mieszkalny skarżących. Organ nadzoru budowlanego powinien jednoznacznie wyjaśnić prawidłowość wykonania dachu kontrolowanego budynku oraz poczynić ustalenia czy zastosowana konstrukcja odprowadzania wód opadowych jest w rzeczywistości wystarczająca dla zapewnienia skutecznego odprowadzania całości tych wód na własny teren, czy też konieczne jest nakazanie zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych lub usunięcia nieprawidłowości w wykonaniu dachu. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażone powyżej wskazania i ocenę prawną. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi – 500 zł.