VII SA/Wa 2657/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz, sędzia WSA Wojciech Sawczuk ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na zarządzenie Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie włączenia układu urbanistycznego do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę I. Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2015 roku, nr [...] (dalej jako Zarządzenie), Prezydent m. [...] ujawniła w Gminnej Ewidencji Zabytków m. [...] (dalej jako GEZ) układ urbanistyczny [...]" [...]; Obiekt: układ urbanistyczny; Nazwa historyczna obiektu: Układ urbanistyczny [...]" - osiedle akademickie; Adres: [...];[...];[...];[...]]. W podstawie prawnej zarządzenia wskazano art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. - dalej jako u.s.g.) i art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 oraz z 2015 r., poz. 397, 774; aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 2187 ze zm. - dalej jako u.o.z.). Podstawę dokonanego wpisu w GEZ stanowiło pismo [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] (wpływ dnia 10 sierpnia 2015 r.) informujące [...]Konserwatora Zabytków, że układ urbanistyczny [...] został włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W piśmie tym wskazano jako załącznik kopię karty ewidencyjnej zabytku niewpisanego do rejestru zabytków. W aktach sprawy brak jest jednak tego załącznika. Znajduje się w nich natomiast karta adresowa zabytku nieruchomego sporządzona w dniu 25 sierpnia 2015 r. przez [...]. W nadesłanych przez organ aktach sprawy znajduje się również pismo Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Zarząd Oddziału w [...] z dnia 14 kwietnia 2015 r. zawierające prośbę o ujęcie w GEZ "zespołu budowlanego i układu urbanistycznego [...] przy ul. [...] (nr działki ew. [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...][...],[...],[...]- obręb [...]) ze względu na posiadane wartości historyczne i artystyczne". W odpowiedzi na to pismo, [...] Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] poinformował, iż propozycja ujęcia w GEZ wskazanego układu urbanistycznego zostanie przedstawiona [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. II. Pismem z dnia 13 lipca 2017 r., (złożonym w dniu 14 lipca 2017 r.) [...] (dalej jako Skarżący), będący współwłaścicielem nieruchomości położonych na terenie spornego układu urbanistycznego (działki ew. o nr [...][...],[...] , [...],[...] - księga wieczysta nr [...] ), wystąpił do Prezydent m. [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na ujawnieniu w GEZ przedmiotowego zabytku. Szeroko opisał powody, z uwagi na które wskazany obszar w ogóle nie powinien być traktowany jako zabytek. W dniu 16 sierpnia 2017 r. (por. datownik w prawym górnym rogu pisma) pełnomocnik Skarżącego, w odpowiedzi na wskazany wniosek otrzymał pismo organu z dnia 31 lipca 2017 r. podpisane przez [...] Konserwatora Zabytków wskazujące, że organ nie widzi podstaw do uwzględnienia wezwania, z uwagi na fakt, iż podstawą do ujawnienia przedmiotowego układu urbanistycznego w GEZ był fakt ujawnienia go w wojewódzkiej ewidencji zabytków (do pisma nie został jednak dołączony żaden dokument potwierdzający tę okoliczność). Pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. Skarżący wystąpił do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o przesłanie kopii dokumentów potwierdzających fakt ujawnienia przedmiotowego zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, z uwagi na nieodnalezienie tego wpisu przez Skarżącego we wskazanej ewidencji. Na pismo nie udzielono odpowiedzi. III. Wobec powyższego, skargą z dnia 11 września 2017 r. [...] , powołując się na art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.), zakwestionował wskazany akt organu jednostki samorządu terytorialnego w części w jakiej ujawnia w GEZ układ urbanistyczny "[...] . Skarżący wskazał, iż "dokonanej czynności" zarzuca naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 1 i 12 u.o.z. poprzez ujawnienie w GEZ m. [...] układu urbanistycznego "[...] " pomimo, iż: a) nie jest on wpisany do rejestru zabytków, b) nie znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, c) brak stosownego porozumienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co do ujawnienia w GEZ układu urbanistycznego [...], d) nie spełnia kryteriów ustawowych dla zakwalifikowania jako zabytek, w tym jako historyczny układ urbanistyczny. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności wskazanej czynności, jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Uzasadniając dopuszczalność skargi podniesiono, iż kwestionowane Zarządzenie wydane zostało przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), a tym samym dla określenia dopuszczalności skargi winny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe. Tym samym skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. (przywołano postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 843/17). Jednakowoż w przypadku uznania, iż o dopuszczalności skargi decydować mają przepisy obowiązujące po dniu 1 czerwca 2017 r., wskazano na dyspozycję art. art. 53 § 2a p.p.s.a. Przechodząc do meritum sprawy podkreślono, iż przepisy statuujące GEZ wskazują, iż wójt (burmistrz lub prezydent) prowadzi w gminie ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zdaniem Skarżącego, już to stwierdzenie winno skłaniać do rozważenia, na ile wskazanie co do zawarcia w GEZ danych adresowych zabytków nieruchomych pozwala na ujawnienie w tej ewidencji układów urbanistycznych - odrębnie definiowanych od zabytków nieruchomych w art. 3 u.o.z. Niezależnie jednak od tego, zgodnie z art. 22 ust. 5 u.o.z. ujawnieniu w GEZ podlegają zabytki nieruchome: a) wpisane do rejestru, b) znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, c) co do których wpisania w GEZ wójt (burmistrz, prezydent) uzyskał stosowne porozumienie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przedmiotowy układ urbanistyczny został ujawniony w GEZ pomimo nie spełnienia żadnego ze wskazanych warunków formalnych dla dokonania tej czynności - nie jest wpisany do rejestru zabytków ani wojewódzkiej ewidencji zabytków. Dokonanie wpisu nie było też poprzedzone żadnym porozumieniem z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie tylko nie dokonał wpisu układu urbanistycznego [...] do rejestru zabytków ale też nie ujawnił go w prowadzonej przez siebie ewidencji. Brak też było jakiegokolwiek porozumienia, w dowolnej formie, pomiędzy Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a Prezydentem m. [...]. Powyższe wskazuje na fakt niespełnienia ustawowych wymogów dla ujawnienia przedmiotowego układu urbanistycznego w ewidencji gminnej. Zachodzi także merytoryczny brak przesłanek do stwierdzenia, iż układ urbanistyczny ma charakter historyczny, odzwierciedla historyczny układ podziałów własnościowych i funkcjonalnych o charakterze zabytku - jako wytworu działań człowieka, którego zachowanie leży w interesie społecznym z uwagi na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zdaniem Strony, "przedmiotowe osiedle nie spełnia żadnego z tych kryteriów, lub może spełnia je tak samo jak [...] czy [...] - jako osiedla mieszkaniowe, których jednak nikt nie zamierza obejmować jako całość ochroną konserwatorską". [...], jako z założenia twór tymczasowy, powstały w celu zapewnienia lokali mieszkalnych robotnikom na czas budowy, następnie wielokrotnie przebudowywane (zarówno co do sposobu zagospodarowania zieleni, jak i bieżących napraw i remontów zabudowań) mogłoby stanowić jedynie "zabytek prowizorki", nie mający żadnej wartości artystycznej czy naukowej. Także wartość historyczna jest wątpliwa zważywszy na brak ciągłości zarówno co do sposobu wykorzystania, jak i zagospodarowania tego terenu. Brak też uzasadnienia dla uznania, iż osiedle powstałe dla rosyjskich budowniczych [...] jest miejscem, którego zachowanie ma znaczenie istotne z punktu widzenia interesu społecznego. Tym bardziej, że aktualny stan osiedla (zarówno co do samych zabudowań, jak i ukształtowania terenu) nie odpowiada stanowi z okresu powojennego. Dotyczy to chociażby zabudowania części terenu budynkiem ratusza. Z oczywistych przyczyn zastanawiająca jest decyzja Prezydenta m. [...] o ujawnieniu przedmiotowego osiedla w GEZ, tym bardziej, iż poprzedzały ją zgoła odmienne działania co do tego terenu. Jeszcze w latach 2011-2014 na terenie osiedla planowano powstanie centrum akademickiego oraz aquaparku. Dopiero zintensyfikowanie działań właścicieli tego terenu (ciągle ujawnionych w księgach wieczystych) zmierzające do jego zwrotu, skutkowało ujawnieniem osiedla w GEZ zarówno w sposób wadliwy formalnie, jak i nieuzasadniony merytorycznie. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż otrzymując informację od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o ujęciu w wojewódzkiej ewidencji zabytków danego zabytku, sporządza kartę adresową tego zabytku i dokonuje obligatoryjnego wpisu w GEZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: V. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi wniesionej na Zarządzenie Prezydent m.st. Warszawy Sąd wskazuje, iż istotna jest po pierwsze ocena dochowania wymogów formalnych poprzedzających jej złożenie, po drugie ustalenie, czy w myśl art. 101 u.s.g. Skarżący posiada interes prawny upoważniający go do zakwestionowania tego aktu w trybie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jak słusznie wskazuje skarga, w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej - art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Mając to na uwadze Sąd zauważa, iż skoro Zrządzenie zostało podjęte w dniu [...] sierpnia 2015 r., to tym samym dopuszczalność skargi Sąd zobowiązany był rozpoznać przy uwzględnieniu przepisów p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie więc z "dotychczasowym" brzmieniem art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Zestawić to przy tym należy z art. 101 ust. 1 u.s.g. który wskazuje, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tej sytuacji, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 należy wyjaśnić, iż skargę na tego rodzaju akt wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale wskazał, iż z analizy art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia jej doręczenia. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z nadesłanych przez Skarżącego i niekwestionowanych przez organ dokumentów wynika, że przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżonym zarządzeniem. Spełnił zatem wymóg ustawowy. Jako, że uczynił to w dniu 14 lipca 2017 r., zaś w dniu 16 sierpnia 2017 r. otrzymał odpowiedź, a skargę wniósł w dniu 11 września 2017 r. (organ nie przedłożył jakichkolwiek dowodów przeciwnych) to zestawione daty uzasadniają twierdzenie, iż skarga została złożona z zachowaniem terminu. Analizując z kolei interes prawny Skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd zauważa, iż włączenie zarządzeniem do GEZ danego zabytku stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej. Akt ten bowiem władczo wkracza w uprawnienia właściciela zabytku, co uzasadnia przekonanie, że działanie organu (wydanie zarządzenia) stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Takie stanowisko wyrażono m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12, które Sąd w niniejszym składzie akceptuje. VI. Przechodząc zatem do oceny meritum sprawy należy wskazać, iż materialnoprawną podstawę Zarządzenia stanowił art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. Zgodnie z ich treścią, prezydent miasta prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, przy czym w GEZ powinny zostać ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nie ma wątpliwości co do tego, iż układ urbanistyczny, pomimo szczegółowej definicji zwartej w art. 3 pkt 12 u.o.z. przeciwstawianej przez Skarżącego definicji zabytku nieruchomego, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.z., jest zabytkiem nieruchomym. Wskazuje na to chociażby art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z. Nadto, układ urbanistyczny ujęty w Zarządzeniu (część A, LP 1) nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie jest objęty porozumieniem pomiędzy Prezydentem [...] w Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (pomimo pisma skierowanego do Towarzystwa Opieki nad Zabytkami, organ tego faktu w ogóle nie podnosi i nie dokumentuje). Podstawą wpisu do GEZ było natomiast ujęcie tego zabytku, dla przypomnienia układu urbanistycznego [...] " -, co również nie było kwestionowane, w wojewódzkiej ewidencji zabytków, o czym wprost stanowi znajdujące się w aktach sprawy pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 sierpnia 2015 r. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. nie precyzuje w jaki sposób ma dojść do "ustalenia" przez organ gminny faktu wpisu danego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ustawodawca nie określił, na poziomie ustawy, żadnej szczególnej formy wzajemnego informowania się organów odpowiedzialnych za ochronę zabytków, podobnie jak nie określił formy porozumienia pomiędzy WKZ a organem gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 606/16). Przepisem który to w pewnym stopniu doprecyzowuje jest § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. nr 113, poz. 661). Zgodnie z jego brzmieniem o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Wskazany przepis nie zawiera wymogu przekazania karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru, trudno więc po stronie organu stopnia gminnego dopatrywać się uchybień w tym zakresie. Tym samym, Skład orzekający uznaje za wystarczające nadesłane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismo z dnia 6 sierpnia 2015 r. informujące o wpisaniu wspomnianego na wstępie układu urbanistycznego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Okoliczność, iż w aktach sprawy nie znajduje się wymieniona w tym piśmie "kopia karty ewidencyjnej zabytku niewpisanego do rejestru zabytków" nie oznacza, iż zabytek ten nie został w takiej ewidencji ujęty, bowiem stałoby to w oczywistej sprzeczności z treścią afirmatywnego pisma WKZ i § 15 wskazanego rozporządzenia. Podkreślić również należy, iż zaprezentowane na rozprawie w dniu 25 lipca 2018 r. twierdzenia pełnomocnika Skarżącego o tym, iż próby ustalenia czy rzeczywiście wskazany zabytek został wpisany do ewidencji wojewódzkiej okazały się nieskuteczne, przez co zwraca się on o podjęcie czynności dowodowych przez Sąd, nie może zostać uznane za przekonujące i zasadne. Skarżący na tę okoliczność nie przedstawił jakiegokolwiek potwierdzenia np. informacji zwrotnej od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na jego zapytanie, która wskazywałaby na to, iż taki zabytek jednak nie figuruje w ewidencji wojewódzkiej. Pozwoliłoby to na przeciwstawienie takiej odpowiedzi okolicznościom wynikającym z pisma WKZ z dnia 6 sierpnia 2015 r., uzasadniając tym samym twierdzenie, iż Prezydent m. [...] nie wyjaśnił w wystarczający sposób podstawy dokonanego wpisu, przed jego dokonaniem. Strona tymczasem żąda prowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd. Zwrócić również należy uwagę, iż obowiązki organu stopnia gminnego w zakresie ochrony zabytków poprzez ujęcie ich w GEZ są niejako uzależnione (związane) od aktywności innych organów działających na tej niwie (wpisanie do GEZ ma charakter związany). Inaczej mówiąc, organ ochrony zabytków stopnia gminnego nie może odmówić ujawnienia w GEZ zabytku, jeżeli wynika to albo z wpisania tego zabytku do rejestru, co jest jedną z form jego ochrony, albo z ujęcia tego zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Inaczej mówiąc organ gminny jest związany aktywnością innych organów ochrony zabytków i w razie powzięcia informacji o ujawnieniu - tak jak w niniejszej sprawie - układu urbanistycznego w ewidencji wojewódzkiej, zobowiązany jest odzwierciedlić to w ewidencji gminnej. Działania w tym zakresie mogą zostać podjęte z urzędu. Na marginesie należy zwrócić zatem uwagę, iż adresatem żądań Skarżącego winien być Wojewódzki Konserwator Zabytków, a nie organ prowadzący GEZ. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając iż podniesione w niej zarzuty są chybione. Jędrzejewska-Jaroszewicz