VII SA/Wa 2658/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi T S na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2014 r. - [...] , na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), dalej u.o.z., oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie i sposób wskazany w orzeczeniu technicznym z maja 2013 r. dla budynku handlowego w [...] przy ul. [...] , tj. malowania dachu w kolorze grafitowym, oraz pozwolił B R w okresie do dnia 31 sierpnia 2015 r. na malowanie dachu i wykonanie izolacji przeciwwilgociowej w ww. budynku zgodnie z programem robót określonym w ww. orzeczeniu technicznym. Organ odwoławczy wskazał, że organ wojewódzki nie pozwolił na planowane prace stwierdzając, iż ich jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim, bowiem prowadziłby one do utrwalenia obiektu, który narusza chronione wartości zabytkowego układu urbanistycznego śródmieścia [...] , a optymalnym rozwiązaniem byłaby rozbiórka wtórnie powstałej bez akceptacji konserwatorskiej zabudowy. Minister podkreślił, iż kompetencje wojewódzkiego organu ochrony zabytków w tej sprawie wynikały z faktu, że ww. budynek zlokalizowany jest w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...] , wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 1967 r. (nr [...]). Nie zgodził się jednak z argumentacją organu wojewódzkiego wskazując na przekroczenie właściwości rzeczowej wyznaczonej przepisami o właściwości, czym naruszył art. 19 i 20 k.p.a. Przedmiotem postępowania nie była bowiem budowa budynku a jedynie prace związane z malowaniem istniejącego dachu i wykonaniem izolacji przeciwwilgociowej. Ocena parametrów architektonicznych budynku, nawet jeśli został wybudowany bez stosownego pozwolenia organu ochrony zabytków nie może być - zdaniem organu -przesłanką do odmowy wydania pozwolenia na prace remontowe przy tym budynku. Organ dodał, iż znaczną część uzasadnienia decyzji organu wojewódzkiego poświęcono legalności budynku w kontekście ustawy Prawo budowlane, czasu zakończenia jego budowy i legalizacji, a zatem zakresu należącego do organu nadzoru budowlanego. Następnie stwierdził, że malowanie dachu i wykonanie izolacji przeciwwilgociowej we współczesnym budynku jest dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, bowiem nie ma żadnego znaczenia w kontekście ochrony wartości zabytkowych układu urbanistycznego miasta [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł T S zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 4 ust. 3 u.o.z.- przez niepodjęcie przez organ odwoławczy działań w celu udaremniania niewłaściwego korzystania z zabytku, a tym samym niedopełnienie spoczywającego na organie obowiązku ochrony zabytku, b) art. 36 ust. 5 u.o.z. - przez udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych osobie nieuprawnionej, nieposiadającej tytułu do korzystania z nieruchomości; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a. - przez niedokładne wyjaśnienie sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia okoliczności związanych z posiadaniem tytułu do korzystania z nieruchomości przez wnioskodawcę, niewzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącego, a także oparcie stanowiska na zasadzie domniemania pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, nie wynikającej z treści art. 7 k.p.a. ani żadnych innych obowiązujących przepisów prawa, b) art. 77 k.p.a. - przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nierozpatrzenie zebranego materiału w sposób wszechstronny, c) art. 80 k.p.a. - przez przyznanie za udowodnione okoliczności, wobec których materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, w szczególności uznanie za udowodnioną okoliczności posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, d) art. 11 k.p.a. - przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się podejmując zaskarżoną decyzję, e) art. 107 § 3 k.p.a. - przez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji wymaganych prawem elementów, w tym niepodanie faktów, na których organ oparł swoje stanowisko i które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, f) § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. 2011, Nr 165, poz. 987), dalej "rozporządzenie" - przez udzielenie pozwolenia przez organ II instancji na podstawie orzeczenia technicznego dołączonego do wniosku, będącego projektem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a nie zatwierdzenie tego projektu w zaskarżonej decyzji zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, g) § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia - przez pominięcie w udzielonym pozwoleniu wymaganych elementów, w szczególności adresu wnioskodawcy, oraz informacji, że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia może zostać wznowione. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a ponadto, o dopuszczenie dowodu z ostatecznej decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2012r. na okoliczność uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2010r. udzielającej skarżącemu pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. W uzasadnieniu podniósł, że – wbrew twierdzeniom organu - przez wydanie pozwolenia na wykonanie opisanych prac naruszeniu uległ zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes współwłaścicieli nieruchomości, w tym skarżącego. Naruszenie interesu społecznego polegało na utrwalaniu istniejącego stanu, tj. istnienia budynku wzniesionego w zakresie układu urbanistycznego objętego wpisem do rejestru zabytków w kształcie odbiegającym od kanonów architektury śródmieścia [...], o niskich wartościach architektonicznych i estetycznych, oszpecającego otoczenie. Naruszenie słusznego interesu obywatela polegało - zdaniem skarżącego - nie tylko na niewłaściwym korzystaniu z zabytku przez współwłaściciela B R, przed czym na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków działania organów powinny chronić, ale przede wszystkim na naruszeniu art. 36 ust. 5 cyt. ustawy. Pozwolenie może być przyznane bowiem jedynie osobie posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku. Skarżący podkreślił, że wnioskodawca jest jedynie współwłaścicielem [...] części tej nieruchomości, do podjęcia jakichkolwiek prac zgodnie z prawem a także treścią wzoru oświadczenia o tytule prawnym do zabytku niezbędna jest zgoda wszystkich pozostałych współwłaścicieli, której B R nie uzyskał. Ponadto, skarżący wskazał, że B R nie posiada pozwolenia na użytkowanie budynku, ponieważ decyzja PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. udzielająca B R pozwolenia na użytkowanie została we wznowionym postępowaniu uchylona decyzją z [...] lipca 2012r. a postępowanie umorzono. Tym samym pozwolenie na dokonanie robót budowlanych zostało wydane osobie nieuprawnionej. Zdaniem skarżącego organ w ogóle nie rozpatrzył materiału dowodowego, nie zażądał dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, nie ocenił orzeczenia technicznego, nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 §1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. Nie wziął pod uwagę, że program robót określony w orzeczeniu technicznym dotyczy wyłącznie zagadnień techniczno-budowlanych, lakonicznie wspomniał tylko opracowanie inż. M S, lecz nie dokonał jego oceny i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie wszystkich okoliczności faktycznych. Okoliczności te brał natomiast pod uwagę organ I instancji, dlatego ocena stanu faktycznego i rozstrzygnięcie to zgodne jest z materiałem dowodowym i faktami powszechnie znanymi organowi I instancji, dotyczącymi niezgodnego z prawem zbudowania obiektu i rażącego dysonansu jaki wywołuje w centralnej części [...]. W opinii skarżącego organ wojewódzki nie przekroczył swojej właściwości, ponieważ na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków przysługuje mu uprawnienie do wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w przypadku gdy roboty budowlane podjęto w otoczeniu zabytku bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skarżący dodał, że sprawa wydania takiej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków toczy się, na etapie postępowania zakończonego postanowieniem Ministra z dnia [...] stycznia 2014r. zaś postępowanie sądowoadministracyjne jest w toku - w dniu [...] września 2014r. została skierowana skarga kasacyjna do NSA od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 438/14. Skarżący stwierdził, że udzielając pozwolenia na malowanie dachu i wykonanie izolacji przeciwwilgociowej organ nie zawarł wszystkich elementów wymaganych rozporządzeniem. Wskazał, że § 15 rozporządzenia wskazuje wymagane elementy udzielonego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, w tym adres wnioskodawcy, oraz informację, że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia może zostać wznowione, czego organ nie wskazał. Ponadto § 11 rozporządzenia nakłada obowiązek zatwierdzenia dołączonego do wniosku projektu pod względem konserwatorskim. Projekt, pn. "Orzeczenie techniczne" stał się podstawą wydania pozwolenia, przez odwołanie określa on zakres planowanych robót, który jednak nie został zatwierdzony. Tym samym pozwolenie udzielono w sposób niepełny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2014 r. uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie i sposób wskazany w orzeczeniu technicznym z maja 2013 r. w budynku handlowym przy ul. [...] w [...] i udzielająca pozwolenia na malowanie dachu i wykonanie izolacji przeciwwilgociowej zgodnie z programem robót określonym w ww. orzeczeniu technicznym. W rozpatrywanej sprawie wskazane na wstępie wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, że kompetencje do działania organów konserwatorskich wynikały z faktu, iż objęty wnioskiem obiekt budowlany znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...] , objętym wpisem do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1967 r. (nr [...]). Działanie organów administracji publicznej, w każdym przypadku musi być działaniem podejmowanym w granicach i na podstawie przepisów prawa. Obowiązki ustawowe każdego organu administracji są wyznaczane aktami rangi ustawowej. Normalną i konstytucyjnie aprobowaną praktyką jest określenie właściwości rzeczowej w ustawach materialnoprawnych regulujących konkretne kwestie powierzane kompetencji organu administracji, a także w ustawach regulujących postępowanie administracyjne. Wskazać zatem trzeba, że e art. 19 kpa prawodawca nałożył na organy obowiązek przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu. Regułę kompetencyjną organów administracyjnych w zakresie właściwości rzeczowej określił zaś w art. 20 k.p.a. stwierdzając, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Z treści art. 20 k.p.a. wynika zatem, że właściwość rzeczowa to upoważnienie bądź zobowiązanie określonego organu, wynikające z przepisów prawa, do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych. Oznacza to, że organ administracji publicznej winien dokonać oceny podania wnoszonego przez stronę także pod kątem swojej właściwości do rozpoznania konkretnej sprawy. Skoro, jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca zwrócił się do organu konserwatorskiego o wydanie pozwolenia na malowanie dachu i wykonanie izolacji przeciwwilgociowej w budynku położonym na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 1967 r. (nr [...]), to upoważnienie dla wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikało z treści art. 36 u.o.z. W przepisie tym zawarto bowiem ścisły katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego organu konserwatorskiego i to – co wymaga podkreślenia - niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego, a więc zastrzeżonych dla działań organów wymienionych w art. 81 i nast. Ustawy Prawo budowlane. Postępowanie organu konserwatorskiego w tym przedmiocie ma bowiem charakter postępowania autonomicznego. Wyłącznie do organu architektoniczno – budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należy sprawdzenie m.in. kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Zgodnie natomiast z art. 39 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (...). Z powyższego wynika, że na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (rozbiórkę), właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej może domagać się od inwestora przedstawienia zgody właściwego organu ochrony zabytków tylko co do obiektów objętych nadzorem konserwatorskim w rozumieniu u.o.z., a zatem podlegających prawnym formom ochrony wyszczególnionym (w formie katalogu zamkniętego) w art. 7 u.o.z. Podobnie w zakresie naruszenia przepisów Prawa budowlanego przy realizacji robót budowlanych kompetencje do podejmowania działań w tym zakresie zostały zastrzeżone wyłącznie dla organów nadzoru budowlanego, wymienionych w art. 83 i następne Prawa budowlanego Tym samym uprawnienia nadzorcze właściwych organów konserwatorskich zostały przez ustawodawcę ograniczone pod względem przedmiotowym wyłącznie do obiektów figurujących w rejestrze zabytków, uznanych za pomnik historii, znajdujących się w granicach parku kulturowego lub objętych ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tylko w takim zakresie, jaki przewiduje ustawa o ochronie zabytków. W związku z powyższym ocena legalności przedmiotowego budynku pod względem zgodności z przepisami Prawa budowlanego pozostawała poza kontrolą [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy i jako taka ograniczała się do zbadania, czy realizacja wymienionych robót budowlanych jest dopuszczalna wyłącznie pod względem konserwatorskim, a więc, czy nie naruszy chronionych wartości zabytkowego układu urbanistycznego śródmieścia [...] . Skoro zgodę na prowadzenie robót budowlanych wydają organy architektoniczno – budowlane (a postepowanie co do zgodności z przepisami Prawa budowlanego prowadzi organ nadzoru budowlanego), to do kompetencji tych organów należy sprawdzenie, czy inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z ust. 8 art. 36 u.o.z. uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Do uzyskania pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wystarczy zatem wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (ust. 5 art. 36 u.o.z.). Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że B R dysponuje tytułem prawnym wynikającym z prawa współwłasności przedmiotowego budynku handlowego Do faktycznego wykonywania robót budowlanych niezbędne jest jeszcze - jak wyżej wskazano - pozwolenie na budowę albo zgłoszenie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a także, w razie konieczności, rozstrzygnięcie sporu z zakresu zarządu rzeczą wspólną przed sądem cywilnym. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia § 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych. Nawet gdyby przyjąć, że orzeczenie techniczne dołączone do wniosku, stanowi projekt w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, to jego zatwierdzenie, zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a więc pozostaje bez wpływu na wynik sprawy Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawało również zarzucane w skardze pominięcie w udzielonym pozwoleniu m.in. adresu wnioskodawcy, czy informacji, że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia może zostać wznowione, w którym skarżący upatrywał naruszenia § 15 ust 1 i 2 cyt. rozporządzenia. Wprawdzie w podstawie zaskarżonej decyzji organ powołał art. 138 § 2 kpa, niemniej z rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, że organ zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a zatem i to uchybienie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decdyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę