VII SA/Wa 2661/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa nałożył na I. K. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, ekspertyzy technicznej wykonanego ogrodzenia działek nr geodezyjny [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...], w szczególności w zakresie wykonania przepustu nad rowem melioracyjnym i zgodności przebiegu ogrodzenia z ustawą o drogach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu 20 maja 2013 r. oględzin na działkach o nr geodezyjnych [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...] stwierdzono, że inwestor I. K. wybudowała ogrodzenie ww. działek od strony drogi powiatowej nr [...][...]-[...] długości-56,00 m , wysokość 2,10 m do 2,50 m – (mierzona od poziomu terenu), cokół i fundament betonowy, słupki 0,40 m x 0,40 m betonowe, przęsła stalowe wysokość 1,35 m. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia robót polegających na "remoncie ogrodzenia w postaci przęseł stalowych o wysokości 2,0m położonego na działce nr geod. [...],[...]i [...] w miejscowości [...] gmina [...]". Właściwy organ nie wniósł w określonym ustawowo terminu sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Organ powiatowy ustalił, że ogrodzenie położone jest na działkach o nr [...] i [...] w skład której wchodzi rów melioracyjny połączony z rowem przydrożnym i przepustem pod drogą powiatową. Wykonane ogrodzenie przecina rów melioracyjny, blokując swobodny przepływ wody. Z informacji uzyskanych w trakcie kontroli od K. K. wynika ponadto, że "przed zasypaniem rowu ułożono rurę PCV o średnicy 200mm i połączono z przepustem pod drogą powiatową". Ponadto z pisma Zarządu Dróg Powiatowych i przekazanej dokumentacji fotograficznej wynika, że ogrodzenie częściowo znajduje się w pasie drogowym, a zablokowanie wylotu przepustu spowodowało podtopienia. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny organ I instancji stwierdził, że zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nakazującego przedłożenie określonej w nim dokumentacji. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie wniosła I. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia I. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną wydanego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby , o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi zobowiązano do ich dostarczenia. Organ stwierdził, że w związku z ujawnieniem przez organ stopnia powiatowego faktu wykonania w trakcie remontu przedmiotowego ogrodzenia robót budowlanych, polegających na zasypaniu rowu melioracyjnego i ułożeniu rury PCV o średnicy 200 mm ( połączonej z przepustem pod drogą powiatową ), które mogły doprowadzić do zablokowania wylotu przepustu nad rowem melioracyjnym), którego skutkiem są podtopienia terenu zaszły okoliczności uprawniające organ pierwszej instancji do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 81 c Prawa budowlanego jest tylko zobowiązany. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że nie podważa faktu dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania remontu przedmiotowego ogrodzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji dotyczy jedynie konieczności ustalenia, w związku powziętymi wątpliwościami przez organ stopnia powiatowego (wynikającymi z przedstawionych wyżej ustaleń) prawidłowości wykonania przedmiotowych robót. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. wniosła I. K. wnosząc o jego uchylenie oraz go poprzedzającego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: a) obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną interpretację, b) obrazę prawa procesowego, a mianowicie: - art. 7 i 77 § 1 kpa polegającą na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, - art. 107 § 3 kpa polegającą na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu z dnia [...] września 2013 r. Skarżąca podniosła, że podstawą wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 81 c Prawa budowlanego muszą być uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wydając stosowne postanowienie organ musi więc wskazać na takie wątpliwości jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie podały w uzasadnieniach postanowień jakiego rodzaju "uzasadnione wątpliwości" co do jakości robót budowlanych" uzasadniały wydanie postanowienia. Bez wątpienia okoliczność, iż ogrodzenie przechodzi nad zasypanym kilkanaście lat wcześniej rowem melioracyjnym nie uzasadnia twierdzenia, że jest ono złej jakości. Brak jest również jakichkolwiek dowodów potwierdzających tezę, że to wybudowanie ogrodzenia doprowadziło do przerwania odpływu wód opadowych. W obydwu postanowieniach brak jest bowiem jakichkolwiek zarzutów co do jakości ogrodzenia lub jego niezgodności ze zgłoszeniem lub normami budowlanymi. Wiele uwagi natomiast poświęcono kwestii odpływu wód opadowych, co zdaje się powinno pozostać poza kognicją organów nadzoru budowlanego. Skarżąca podniosła także, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie w ogóle nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu wniesionym na postanowienie organu I instancji. Dalej, skarżąca wskazała, iż ogrodzenie działek nr [...] i [...] zostało wykonane w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę nr [...]. Do zgłoszenia dołączono wszystkie niezbędne dokumenty. Starosta nie wniósł sprzeciwu od ww. zgłoszenia. W tej sytuacji zdaniem skarżącej brak jest podstaw do podważania legalności robót budowlanych wykonanych w oparciu o prawidłowo dokonane i prawomocne zgłoszenie wymagane prawem. Natomiast postępowanie w sprawie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Ponadto skarżąca wskazała, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny, a jego ocena dokonana przez organ I instancji błędna, co wynika m.in. z braków w postępowaniu dowodowym. Powyższe błędy organu I instancji w całości zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy. Skarżąca podała, że jedynym dowodem przeprowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego były oględziny wykonane w dniu 20 maja 2013r. Z protokołu oględzin nie wynika żeby ogrodzenie działek przecinało istniejący rów melioracyjny a zwłaszcza, że nieprawidłowo wykonane ogrodzenie blokowało swobodny przepływ wody. Skarżąca wyjaśniła, że w czasie budowy ogrodzenia rów melioracyjny już był zasypany (istnieje tylko na mapach), a w jego miejscu, przed zasypaniem, położono rurę PCV o średnicy 200 mm. Zasypanie rowu i położenie rury miało miejsce na początku lat 90 - tych XX wieku. Przez okres około 20 lat ten system odpływu wody funkcjonował poprawnie. Podczas wykonywania ogrodzenia nie doszło ani do uszkodzenia ani do przecięcia przedmiotowej rury, w szczególności w miejscu, gdzie ogrodzenie przebiega nad rurą. Skarżąca podała, że wskazywane przez organ I instancji rozszczelnienie nastąpiło w miejscu połączenia rury z przepustem pod drogą powiatową [...]. Powstało ono w czasie wykonywania robót drogowych przez zarządcę drogi. Uszkodzenie, określone w uzasadnieniu postanowienia jako "zablokowanie wylotu przepustu" znajduje się na krawędzi jezdni, po przeciwnej do ogrodzenia stronie rowu przydrożnego i w odległości ok. 2 m od wybudowanego ogrodzenia. Potwierdza to jednoznacznie - powoływany w uzasadnieniu jako dowód - materiał fotograficzny. Budowa ogrodzenia nie miała żadnego związku z powstałym uszkodzeniem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Z treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ustępie 1 powołanego artykułu ustawodawca wskazuje, że przepis ów może zostać zastosowany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie wskazuje się jednomyślnie, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, Lex nr 1219138). Zaznaczyć również należy, iż przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy. Mając na uwadze nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie oceny techniczne" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10). Aby skorzystać z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego muszą zatem przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale uzasadnione wątpliwości, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ocenę techniczną i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis ten powinien być wykorzystywany w sytuacjach, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest we stanie, przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy a zgromadzony materiał dowodowy wyjaśnia, dlaczego powzięły one uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych oraz stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia. Organ stopnia podstawowego przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wystarczające do podjęcia skarżonego postanowienia. W dniu 20 maja 2013 r. przeprowadzono czynności kontrolne w wyniku których ustalono, że na nieruchomościach będących własnością I. K. wybudowano ogrodzenie działek nr geod. [...] i [...] w [...] gmina [...] od strony drogi powiatowej nr [...][...]–[...] długości 56,00 m , wysokości 2,10 m do 2,50 m. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na "remoncie ogrodzenia w postaci przęseł stalowych o wysokości 2,0m położonego na działce nr geod. [...],[...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...]". Do zgłoszenia dołączono mapę ze wskazaniem przebiegu ogrodzenia, nie uzgodniono przebiegu ogrodzenia z zarządcą drogi. Bezspornym jest w sprawie, że właściwy organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w terminie 30 dni od daty przyjęcia zgłoszenia. W trakcie postępowania organ ustalił także, iż ogrodzenie położone jest na działkach o nr [...] i [...] w skład której wchodzi rów melioracyjny połączony z rowem przydrożnym i przepustem pod drogą powiatową. Wykonane ogrodzenie przecina rów melioracyjny, blokując swobodny przepływ wody. Z informacji uzyskanych w trakcie kontroli od K. K. wynika, że "przed zasypaniem rowu ułożono rurę PCV o średnicy 200mm i połączono z przepustem pod drogą powiatową. Ponadto z pisma Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 6 maja 2013 r. i przekazanej dokumentacji fotograficznej wynika, że ogrodzenie częściowo znajduje się w pasie drogowym, a zablokowanie wylotu przepustu spowodowało podtopienia. Wobec powyższych ustaleń faktycznych podzielić należy stanowisko organów I i II instancji, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do usytuowania i stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia oraz sposobu wykonania i średnicy przepustu nad rowem melioracyjnym na działce nr geod. [...]. W celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości, zasadnie więc organy nadzoru budowlanego, zobowiązały I. K. do sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanego ogrodzenia działek nr geod. [...] i [...] położonych Brzeźno gmina [...] , w szczególności w zakresie wykonania przepustu nad rowem melioracyjnym i zgodności przebiegu ogrodzenia z ustawą o drogach. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, wyjaśnić należy iż zarzuty podnoszone w skardze nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia. Sąd nie kwestionuje, iż skarżąca dokonała zgłoszenia na remont ogrodzenia nie oznacza to jednak bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniach postanowień wykazały istnienie uzasadnionych wątpliwości w sprawie stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Oceniając zaskarżone postanowienia w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłych rozstrzygnięć, bowiem nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.