VII SA/Wa 2661/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., Nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] "organ II instancji") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. [...] ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o.( dalej: "Skarżąca", "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego do stanu zgodnego z prawem, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W związku z pismem [...] Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie dotyczącej usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], przedstawiciel PINB dla [...] przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2019 r. czynności kontrolne. Podczas kontroli ustalono, że na terenie działki o nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, podpiwniczony, o czterech kondygnacjach naziemnych. Jest to budynek konstrukcji żelbetonowo – murowanej i posiada stropodach dwuspadowy z płyt żelbetowych pokryty papą. Obiekt wybudowany został w latach 50 XX wieku. Budynek kształtem zbliżony jest do wydłużonego prostokąta. Południowa ściana tego budynku z otworami okiennymi i balkonami, usytuowana jest w odległości około 2,90 m od ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ew. [...] (należącą do Skarżącej). W toku czynności kontrolnych ustalono także, że południowo-wschodnie naroże tej części budynku, znajduje się w granicy z działką nr ew. [...]. Podczas kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto, z załączonych do akt sprawy przez administratora budynku dokumentów z okresowych kontroli technicznych obiektu, wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1957 roku. Jednocześnie ustalono, że zgodnie z pismem Urzędu [...] Biura Geodezji i Katastru z dnia [..]maja 2019 r., powstanie działek o nr ew. [...] z obrębu [...], nastąpiło w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencjonowanej dzielnica [...]. Z powyższego pisma wynika także, że przebieg granic tych działek ustalono i pomierzono zgodnie z faktycznym stanem władania, według stanu na gruncie i wskazań stron, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa - opracowanie przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 1997 r. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, PINB decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. odmówił nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na bezzasadność żądania. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie, ponowne zbadanie sprawy oraz zobowiązanie Wspólnoty do podjęcia działań celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zarzuciła organowi I instancji niedokładne i niewyczerpujące zbadanie stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek. Spółka podkreśliła w odwołaniu, że według ustaleń organu, usytuowanie budynku względem granic działki nr [...], narusza przepisy techniczne. Zdaniem Skarżącej, organ nie zbadał, jaki wpływ ma niezgodność usytuowania budynku z przepisami technicznymi na kwestie bezpieczeństwa i w tym zakresie ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń. Ponadto Spółka wskazała, że istnieją mapy dokumentujące stan podziału działek przed powstaniem budynku i wynika z nich, że został on zbudowany częściowo na jej działce, w jej granicach sprzed podziału. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania [...], zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję, organ II instancji wskazał, że w myśl § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek na działce budowlanej należy sytuować w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Organ przywołał także regulację zawartą w art. 277 ust.1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, obowiązującym w ustalonej w toku postępowania dacie budowy przedmiotowego budynku, zgodnie z którą nowe budynki ogniotrwałe posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej 4 m od granic sąsiadów, a nieposiadające od strony granicy otworów, z zachowaniem co najmniej 3 m. [...]WINB przypomniał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2019 r. ustalono, że południowa ściana spornego obiektu z otworami okiennymi i balkonami usytuowana jest w odległości około 2,90 m od ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ew. [...], a południowo-wschodnie naroże tej części budynku znajduje się w granicy z działką. Zdaniem organu odwoławczego, jakkolwiek sytuowanie otworów okiennych w ścianie znajdującej się w odległości bliższej niż 4 m z działką sąsiednią jest niezgodne z warunkami technicznymi przewidzianymi w dotychczas obowiązujących reżimach prawnych, to jednak zastosowanie powołanych regulacji odległościowych zostaje wyłączone jeżeli po dacie wybudowania obiektu dokonano podziału działek, do których te odległości się odnoszą. Organ podkreślił, że z pisma Urzędu [...] Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] maja 2019 r. wynika, że powstanie działek nr ew. [...] z obrębu [...], nastąpiło w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencjonowanej dzielnica [...], a opracowanie przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [..] września 1997 r. pod nr [...] podkreślił przy tym, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że budynek przy ul. [...] w [...] powstał w 1957 roku. Zdaniem organu, jeżeli formalne wydzielanie działek nr ew. [...] nastąpiło w 1997 roku, a zatem po 40 latach od realizacji spornego obiektu, to nie mają w stosunku do niego zastosowania regulacje prawne odnoszące się do odległości budynków od granicy nieruchomości, a więc przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r., czy Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. Powołując się na orzecznictwo, organ wskazał, że zastosowanie wyżej przywołanych regulacji dotyczących norm odległościowych, zostaje wyłączone, jeżeli po dacie wybudowania obiektu, dokonano podziału działek, do których te odległości się odnoszą. W ocenie organu odwoławczego ustalenie już po zakończeniu inwestycji przebiegu granicy działek nr ew. [...] z obrębu [...], które powstały w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków nie może być uznane za okoliczność uzasadniającą prowadzenie postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących stwierdzenia przez organ powiatowy w czasie kontroli z dnia [...] kwietnia 2019 r., braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku z usytuowaniem budynku, [...] wyjaśnił, że nadzór budowlany stanowi fachowy pion administracji publicznej, do którego obowiązków należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej i powinien ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji rozstrzygać we własnym zakresie. Jednocześnie podkreślił, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentów mogących stanowić podstawę podważania wiarygodności ustaleń dokonanych podczas przeprowadzonych przez przedstawiciela PINB w dniu [...] kwietnia 2019 r. czynności kontrolnych na terenie działki przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał również, że Skarżąca nie przedstawiła dowodów, mogących stanowić podstawę do podważania tych ustaleń, zaś subiektywne przekonanie o ich wadliwości nie może decydować o konieczności uznania przedmiotowego protokołu za niemiarodajny. [...] dodał, że protokół sporządzony podczas kontroli z dnia [...] kwietnia 2019 r. został podpisany przez L. B. - prezesa zarządu Spółki bez zastrzeżeń w kontekście stwierdzenia braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Na zakończenie swoich rozważań[..] stwierdził, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, uzasadnia odmowę nałożenia na Wspólnotę obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego do stanu zgodnego z prawem, gdyż z uwagi na późniejsze od daty realizacji obiektu ustalenie formalnego przebiegu granicy działek nr ew. [...], nie mają zastosowania normy odległościowe, a ponadto nie stwierdzono aby budynek ten stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...], złożyła Spółka, zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz ponowne zbadanie sprawy i zobowiązanie Wspólnoty do podjęcia działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące zbadanie stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz art. 6 i 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan niezgodności z prawem usytuowania budynku nie może być usunięty albo w inny sposób zniwelowany w myśl zasady "prawo nie działa wstecz". W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że organ potwierdził nieprawidłowości w zakresie usytuowania budynku, jednakże niezasadnie odmówił działania powołując się na zasadę lex retro non agit. W ocenie Skarżącej, istnieją mapy dokumentujące stan podziału działek przed posadowieniem budynku. Wskazała, że na załączonych przez nią mapkach (wyrys i wypis), wyraźnie można dostrzec, że sporny budynek został zbudowany częściowo na działce o powierzchni 1120 m² (działka należąca do Skarżącej), po czym z działki tej zostały wyłączone części zabudowane następnie tym budynkiem. Ten stan dokumentuje zaś wyrys z mapy ewidencyjnej ukazującej stan działki w 1963 roku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z [..] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej, który został rozpatrzony zaskarżoną decyzją, jest decyzja PINB odmawiająca nałożenia na Wspólnotę obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na bezzasadność żądania. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, organ powiatowy, przywołał art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że brak jest podstaw do zrealizowania żądania Skarżącej, która domaga się "podjęcia działań celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem". W rozpoznawanej sprawie, żadna ze stron nie kwestionuje, że przedmiotowy budynek wielorodzinny, został wzniesiony w 1957 roku. Budynek ten, biorąc pod uwagę obecne granice działek nr [...], położony jest w taki sposób, że jego południowa ściana z otworami okiennymi i balkonami, usytuowana jest w odległości ok. 2,90 m od ogrodzenia z sąsiednią działką Skarżącej o nr ew. [...] z obr. [...], zaś południowo - wschodnie naroże tej części budynku, znajduje się w granicy z tą działką. Takie usytuowanie budynku narusza § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem zgodnie z tym przepisem budynek na działce budowlanej należy sytuować w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Usytuowanie to, narusza także warunki techniczne obowiązującego w dacie budowy ( uchylone z dniem 14 sierpnia 1961 r.) art. 277 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r., Nr 23, poz. [...] z póżn. zm.), zgodnie z którym, nowe budynki ogniotrwałe posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej 4 metrów od granic sąsiadów, a nie posiadające od strony granicy otworów, z zachowaniem co najmniej 3 metrów. Organy obu instancji, nie kwestionowały niezgodności usytuowania budynku z warunkami technicznymi wskazanymi w wyżej wspomnianych aktach. Zasadnie jednak w ocenie Sądu wskazały, że zastosowanie powołanych regulacji odległościowych, jest w rozpatrywanej sprawie wyłączone z uwagi na dokonany już po dacie wybudowania budynku podział działek, do których odnoszą się te odległości. Wspomniane odległości, ustalone zostały na podstawie pomiarów, dokonanych przez PINB w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2019 r. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu [...] Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] maja 2019 r., wynika, że powstanie obecnych granic działek ew. nr [...] z obr. [...], nastąpiło w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków (egip) dla jednostki ewidencjonowanej dzielnica [...], a opracowanie przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 1997 r. pod nr [...]. Zatem w tej dacie nastąpiło formalne wyznaczenie granic obecnie istniejących działek. Należy w tym miejscu przypomnieć pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [..] kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2771/02, który Sąd orzekający w sprawie podziela, zgodnie z którym z faktu zabudowy nieruchomości przed jej formalnym podziałem, wynikają istotne konsekwencje w sferze prawa budowlanego, a w szczególności do obiektów wybudowanych na tej nieruchomości, nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro przedmiotowy budynek powstał w 1957 r., to nie mogą mieć do niego zastosowania normy odległościowe ustalane w oparciu o obecne granice działek nr [...] wyznaczone w wyniku ich formalnego wydzielenia w 1997 r. Inwestor budynku wzniesionego w 1957 r., nie mógł bowiem z oczywistych względów mieć wpływu na usytuowanie budynku wynikające z późniejszego podziału działek. W ocenie Sądu, brak jest też przesłanek do stwierdzenia, że przed dokonanym w 1997 r. wyznaczeniem granic działek, przedmiotowy budynek, został zrealizowany z naruszeniem przepisów technicznych dotyczących odległości. Okoliczności takie nie zostały również zdaniem Sądu wykazane przez Skarżącą. Spółka podważa stwierdzenie, że wydzielenie działek nr [...] nastąpiło w 1997 r. Powołuje się na dołączoną do odwołania decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] o ustanowieniu użytkowania wieczystego, wskazując, że wynika z niej, że objęcie gruntu przez Gminę, nastąpiło w dniu [...] listopada 1948 r., a więc na dziewięć lat przed wybudowaniem budynku [...]. W ocenie Sądu argumentacja ta jest chybiona, bowiem z treści przedłożonej przez Spółkę decyzji Prezydenta, nie wynika przebieg granic działek oraz usytuowanie spornego budynku. Nie wykazano zatem by na tle ukształtowania granic obydwu działek przed formalnym podziałem w 1997 r., istniała niezgodność usytuowania budynku z przepisami technicznymi. Jednocześnie wbrew twierdzeniom Skarżącej, organ odniósł się także do przedłożonego przez nią wyrysu z mapy ewidencyjnej. Stwierdził bowiem, że przedstawia ona przebieg działki nr [...] z obrębu [...] według stanu z roku 1963 a więc po dacie powstania budynku. Należy podsumować, że organy obu instancji orzekając w przedmiotowej sprawie, podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz odniosły się do argumentacji Skarżącej i przedłożonych przez nią dokumentów. Nie doszło zatem wbrew zarzutom Skarżącej do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazać też należy, że organy uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie zebranego w sprawie oraz przedłożonego przez Skarżącą materiału dowodowego, nie można stwierdzić, by w dacie powstania budynku, naruszone zostały normy odległościowe. Skarżąca nie wykazała, jakie czynności organ miałby w jej ocenie podjąć celem dokładnego wyjaśnienia sprawy. Skarżąca nie ma także racji w kwestii dotyczącej ustalenia przez PINB w czasie kontroli z dnia [...] kwietnia 2019 r. braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku z usytuowaniem spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Należy przypomnieć, że "organy te ( nadzoru budowlanego ) zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie" ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 213/08, LEX nr 545346, por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2167/19, LEX nr 3041456). Należy także wskazać, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że protokół sporządzony podczas kontroli z dnia [...] kwietnia 2019 r. został podpisany przez L. B. - prezesa zarządu Spółki bez zastrzeżeń w odniesieniu do stwierdzenia braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Reasumując organy zasadnie uznały, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy uzasadnia odmowę nałożenia na Wspólnotę obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.