VII SA/Wa 2664/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r., nr KOA/5291/Ar/21 w przedmiocie zawieszenia postępowania postanawia: odrzucić skargę. Prezydent Miasta Ż. postanowieniem z (...) grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.) oraz art. 101 § 1 i 3, art. 123-126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku A. K. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A. i A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 5 października 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniósł Prezydent Ż., wskazując na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w wyniku upływu terminu zawieszenia w chwili orzekania w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy postępowanie dotyczące zawieszenia w I instancji stało się bezprzedmiotowe, co – zdaniem Kolegium – dało podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia, w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonego postanowienia istniały podstawy faktyczne do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, tym samym orzeczenie o zawieszeniu w tym czasie było zasadne. W świetle powyższego Prezydent Ż. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Jak stanowi art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację do wniesienia skargi posiada również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II. Lex/el 2021). W piśmiennictwie zauważa się przy tym, że interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a więc interes prawny we wniesieniu skargi, to nie to samo co interes prawny wynikający z oddziaływania norm prawa administracyjnego na określoną sferę aktywności jednostki (patrz: M. Mrówczyński, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym wynikająca z ustaw szczególnych, ZNSA 2015, nr 6, s. 17-41). W świetle powyższego, Sąd uznał, że istotnego znaczenia w niniejszej sprawie nabiera kwestia dopuszczalności skargi wniesionej przez Prezydenta Miasta Ż., który wydał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji. W tym zakresie należy zauważyć, że problem legitymacji skargowej organu administracji, który orzekał w sprawie, doczekał się szeregu wypowiedzi orzecznictwa. W wyroku z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (opubl. OTK-A 2009/9/139) Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania." W tym kierunku zmierzają wypowiedzi sądów administracyjnych, pośród których szczególnego znaczenia nabiera uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ. ONSAiWSA z 2016 r. nr 4, poz. 54), która została podjęta wobec ujawnionego na tle relacji między ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, problemu, czy konieczne jest - w każdym przypadku spraw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego - przyznawanie im prawa do odwołania oraz w konsekwencji - skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w niej obszerne rozważania dotyczące ograniczeń, jakich doznaje jednostka samorządu terytorialnego w zakresie ochrony interesu prawnego (obowiązku, uprawnienia) w sprawach, w których jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji. Przyjął w konsekwencji tezę, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W świetle art. 269 p.p.s.a. powyższa uchwała wyposażona jest w ogólną moc wiążącą, a zatem w zakresie objętym jej wykładnią wiąże sądy administracyjne. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko przyjęte w powołanej wyżej uchwale znajduje zastosowanie na tle analogicznych spraw, w których występuje problem pozycji, jaką może - w zależności od etapu załatwiania sprawy - zajmować jednostka samorządu terytorialnego: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania. W postanowieniach z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1563/21 oraz z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1700/21 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że Prezydent Miasta Ż., jako organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego, wydał postanowienie w pierwszej instancji zawieszając postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaś to postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia. Na to właśnie postanowienie Prezydent Ż. złożył skargę do tutejszego Sądu. Wobec tego nie sposób pominąć, że postanowienie w pierwszej instancji wydał ten sam organ, który następnie wystąpił ze skargą na postanowienie organu odwoławczego wydane w tej sprawie. Oznacza to, że Prezydent Miasta Ż., który orzekał jako organ pierwszej instancji nie ma legitymacji do złożenia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane w tej sprawie. Z tych względów Sąd uznał skargę za niedopuszczalną z innych przyczyn, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.