VII SA/Wa 2667/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Państwa K. i A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2014r., znak: [...]; odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na rozbudowę cmentarza komunalnego - etap I na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...].02.2014r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek Państwa K. i A. S. nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.2013r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na rozbudowę cmentarza komunalnego - etap I na działkach nr ew. [...], [...]. [...]. [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji Wojewody [...] Państwo K. i A. S. w ustawowym terminie złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Orzekając w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 Kpa, może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych wart. 156 § 1 Kpa przesłanek. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wskazano, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005r" sygn. akt VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041 oraz wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995r., sygn. akt III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy teren, na którym znajduje się rozbudowywany cmentarz oznaczony jest symbolem ZC w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] Wschód - Obszar 1 (rejon Cmentarza Komunalnego "[...]", drogi krajowej nr [...], przedłużenie ul. [...] oraz ulic: [...], [...] – [...] i [...]), zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].09.2008r" nr [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2009r., nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami § 37 w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowym przeznaczeniem powyższego terenu jest cmentarz grzebalny, na którym dopuszcza się budowę kaplicy cmentarnej, obiektów związanych z kultem religijnym, obiektu krematorium, lokalizacje obiektów małej architektury, obiektu obsługi technicznej (o powierzchni zabudowy do 20 itT) oraz realizację parkingu. W granicach terenu inwestycyjnego miejscowy plan zagospodarowania przewidział: maksymalny udział terenu przeznaczonego na pola grzebalne - 70% ogólnej powierzchni cmentarza, minimum 20% powierzchni biologicznie czynnej, organizację punktu czerpania wody, uwzględnienie badań hydrogeologicznych, zgodność z przepisami szczególnymi o cmentarzach, a także zakazał na tym terenie realizacji obiektów nie związanych z funkcją podstawową. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy organ zauważył, że z opisu technicznego projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, iż przedmiotem inwestycji jest rozbudowa Cmentarza Komunalnego z nowymi punktami czerpania wody, na którego terenie powierzchnia biologicznie czynna wynosić będzie 52,5%, a powierzchnia przeznaczona na pola grzebalne przewidziana została na 55% terenu, a do projektu budowlanego przedmiotowego przedsięwzięcia dołączono dokumentację geotechniczną warunków jego rozbudowy natomiast na terenie inwestycyjnym nie przewidziano lokalizacji obiektów ani prowadzenia działalności inwestycyjnych nie związanych z funkcja cmentarną. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 201 lr. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków inwestor uzyskał zgodę państwowego inspektora sanitarnego na rozszerzenie cmentarza (Dz. U. Nr 48, poz. 284) - opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].12.2012r., nr [...], co oznacza że usytuowanie projektowanej inwestycji nie narusza rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Jak wnika z dokumentacji projektowej zabudowa mieszkaniowa, gromady, zakłady produkujące artykuły żywnościowe, zakłady żywienia zbiorowego, studni, źródła i strumienie, zieleń publiczna, drogi komunikacyjne oddalone są od spornej inwestycji co najmniej o 150 m (§ 3 ust. 1), natomiast w odległości mniejszej niż 500 m nie występują ujęcia wody o charakterze zbiorników wodnych służących zaopatrzeniu sieci wodociągowej w wodę do picia oraz potrzeb gospodarczych (§ 3 ust. 2) - w odległości 500 m od projektowanej rozbudowy cmentarza znajduje się rzeka (pkt 5 dokumentacji geotechnicznej). Dodatkowo teren inwestycyjny jest płaski, zaś zwierciadło wody gruntowej nie zostało rozpoznane na głębokości 2 m poniżej powierzchni terenu. Brak prac badawczych celem ustalenia czy zwierciadło wody gruntowej znajduje się na głębokości 2,5 m poniżej powierzchni terenu tylko poniżej 2 m stanowi naruszenie § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r., jakkolwiek stanowi oczywiste naruszenie prawa, tym nie mniej nie pociąga ono za sobą skutków prawnych, które byłyby nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (z uwagi na fakt, iż przeprowadzone badania nie wykazały na głębokości 2m śladów wód gruntowych). Zważywszy, iż wysokość ogrodzenia terenu cmentarza wynosi 1,50 m (opis techniczny - str. 52 projektu budowlanego) - zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008r., zaś wymiary grobów ziemnych i rodzinnych oraz szerokość przejść pomiędzy grobami są zgodne z wymaganiami określonymi przez § 10, § 11 oraz § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z tym rozporządzeniem. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w/w decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.2013r., nr [...], znak: [...]; nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust.l pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Analiza dokumentacji projektowej pozwala, zdaniem organu na stwierdzenie, iż jest ona kompletna, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację BIOZ, a także zaświadczenia potwierdzające wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Z uwagi zaś na wykonanie projektu budowlanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami potwierdzającymi wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew twierdzeniu podnoszonemu w odwołaniu z akt sprawy nie wynika aby organ stopnia podstawowego podlegał wyłączeniu w postępowaniu, dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Projektowane przedsięwzięcie nie dotyczy interesów majątkowych kierownika tego organu bądź osoby zajmującej kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub małżonków, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia tych podmiotów, a także osób związanych z nimi tytułem przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 25 § 1 Kpa). Jednocześnie z akt sprawy nie wynika aby kierownik organu wydającego kwestionowane pozwolenie na budowę bądź osoba zajmująca kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia były świadkami lub biegłymi w sprawie bądź wymienione wyżej osoby będące w bliskich stosunkach z tymi podmiotami były przedstawicielami stron niniejszego postępowania (art. 25 § 2 Kpa). Ponadto, organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.2013r., nr 85/2013, znak: [...]; została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), z rażącym naruszeniem innych przepisów prawa, bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa), było niewykonalne w dniu jego wydania a niewykonalność ta miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 Kpa), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 Kpa), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 Kpa). Mając na uwadze powyższe należało Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].02.2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.2013r., nr [...]. Skargę na tę decyzję złożył A. S.. Zaskarżając w całości decyzję z dnia [...] września 2014 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił jej naruszenie przepisów o postępowaniu, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy, a to: 1) art 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie uznanie, iż Prezydent Miasta Kielce z mocy prawa jako organ podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest stroną, - naruszanie przepisów prawa materialnego, a to: 2) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. Z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań jakie musza spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. nr 48, poz. 284), poprzez nie ustalenie warunków hydrogeologicznych gruntu przewidzianego pod rozbudowę cmentarza. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jej uchylenie. Na wstępie, przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].02.2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na rozbudowę cmentarza komunalnego - etap I na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy doszło do naruszenia przepisów o właściwości oraz znaczenia naruszenia § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Organ odwoławczy wskazał, że w żadnej mierze nie można mówić o naruszeniu przepisów o właściwości przez Prezydenta Miasta [...] bowiem wbrew zarzutom Skarżącego nie podlegał on wyłączeniu od rozpoznania przedmiotowej sprawy. Natomiast odnosząc się do drugiej kwestii Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wprawdzie decyzja Prezydenta Miasta [...] narusza § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. ale naruszenie to nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania. Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgadza i nie znajduje żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w prawidłowy sposób postępowanie wyjaśniające w sprawie. Miał na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to o tyle istotne, że w tego rodzaju postępowaniu inne są obowiązki organu, który to ukierunkowany jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje badany akt administracyjny. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga więc zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na już zgromadzonych dowodach, tj. tych występujących w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji weryfikowanej. Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych przez Skarżącego przyczyn nieważności dotyczącej właściwości organu wskazać należy, iż prezentowany w skardze pogląd jest całkowicie błędny. Skarżący upatruje niewłaściwość organu w zaistnieniu powodów wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od rozpoznania sprawy udzielenia pozwolenia na rozbudowę cmentarza. Nawet gdyby faktycznie tak było to nie jest powód do uznania, niewłaściwości organu. Nie o taką niewłaściwość w art. 156 § 1 pkt 1 kpa chodzi. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z naruszeniem właściwości rzeczowej, miejscowej lub instancyjnej. Niewątpliwie Prezydent Miasta [...] jest właściwy do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie sobie podległym. Wskazane przez Skarżącego okoliczności powodujące w jego ocenie konieczność wyłączenia organu od rozpoznania sprawy ewentualnie mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Faktem nie budzącym wątpliwości w orzecznictwie jest to, że przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych na wstępie okoliczności wskazać należy, iż rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze dotyczy zgodnie z § 1 lokalizacji cmentarza. Oznacza to, że wskazane rozporządzenie przede wszystkim winno zostać uwzględnione w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie kwestionowanym faktem jest to, że planowana rozbudowa cmentarza pozostaje na terenie, który oznaczony jest symbolem ZC w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] Wschód - Obszar 1 (rejon Cmentarza Komunalnego "[...]", drogi krajowej nr [...], przedłużenie ul. [...] oraz ulic: [...], [...] – [...] i [...]), zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].09.2008r" nr [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2009r., nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami § 37 w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowym przeznaczeniem powyższego terenu jest cmentarz grzebalny, na którym dopuszcza się budowę kaplicy cmentarnej, obiektów związanych z kultem religijnym, obiektu krematorium, lokalizacje obiektów małej architektury, obiektu obsługi technicznej (o powierzchni zabudowy do 20 nr) oraz realizację parkingu. Poza tym wskazać należy, że podstawowym gwarantem bezpieczeństwa sanitarnego planowanej inwestycji jest ocena inspekcji sanitarnej wyrażona w odpowiednim stanowisku. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] 12. 2012 r. pozytywnie uzgodnił dokumentację rozbudowy cmentarza pod względem wymagań sanitarnohigienicznych. Podobne stanowisko zostało wyrażone w opinii sanitarnej z dnia [...].12.2011 r. W tej sytuacji należy wskazać, że chociaż badania geotechniczne przeprowadzono na niewłaściwej głębokości, to jednak ze względu na brak wody na głębokości 2 m oraz pozytywną opinię w zakresie bezpieczeństwa sanitarnego zamierzonej inwestycji nie można mówić, iż przedmiotowa decyzja pociąga za sobą skutki, które byłyby nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa Stwierdzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mankamenty można w tym przypadku zakwalifikować jedynie jako uchybienia o charakterze zwykłym, a więc o charakterze nie mającym znaczenia dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. regulującego przesłankę rażącego naruszenia prawa. Dostrzec w tym miejscu należy, iż rażące naruszenie prawa (o którym mowa w ostatnio wymienionym przepisie) w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazać też trzeba na to, że - jak wskazał w wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny - rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Z tych wszystkich przyczyn, podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.