VII SA/Wa 267/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odszkodowania skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w związku ze sprzeciwem Prokuratora [...] z dnia [...] marca 2003r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 200lr., znak: [...], orzekającej o przyznaniu solidarnie I. Sp. z o.o. w W. oraz A. i A. małżonkom P. odszkodowania w kwocie 535.365 złotych, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 200lr. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie związane jest z realizacją budowy nieruchomości przy ul. K. [...] w W. Inwestorem tej inwestycji i adresatem pozwolenia na budowę wydanego przez Burmistrza Gminy W. w dniu [...] października 1993r. była firma I. sp. z o.o. w W. Pismem z dnia [...] lipca 1996r. I. sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie decyzji na kontynuację robót budowlanych według projektu zamiennego. Powyższy wniosek został pozostawiony bez rozpoznania decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 1997r. Rozstrzygnięcie to, decyzją z [...] czerwca 1997r., znak: [...], utrzymał w mocy Wojewoda [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 1997r. znak: [...] stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...]. W dniu 25 września 2000r. I. sp. z o.o. oraz A. i A. P. wystąpili z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za szkodę, powstałą na skutek wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 1997r. Postępowanie w tym zakresie zakończyło się wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] kwietnia 200lr. Decyzja ta w wyniku sprzeciwu Prokuratora [...] stała się przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprzeciwu, nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 200l r. orzekającej o przyznaniu odszkodowania. W ocenie organu stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Takich wad organ nie dostrzegł w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji odszkodowawczej. Organ wskazał, iż podstawę wydania decyzji stanowił art. 160 k.p.a., który stanowi, iż stronie która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten nie reguluje odrębnie związku przyczynowego, stąd też wobec zawartego w § 2 tego artykułu odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego strona dochodząca naprawienia powstałej szkody musi wykazać, że szkoda ta pozostaje w normalnym związku przyczynowym z wydaniem przez organ administracji wadliwej decyzji (wyrok S.A. z 2001.01.10, I CKN 117/00). Organ uznał zatem, iż podstawową kwestią dla oceny zgodności z prawem decyzji odszkodowawczej było ustalenie związku przyczynowego pomiędzy szkodą, a decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1997r. Stan faktyczny niniejszej sprawy w ocenie organu wskazuje, iż inwestor -firma I. Sp. z o.o. w W. - wystąpiła z wnioskiem z [...] lipca 1996r. do organu administracji publicznej o wydanie decyzji o pozwolenie na dokończenie budowy według projektu zamiennego. Wadliwe działania ze strony organów administracji publicznej w tym zakresie uniemożliwiły inwestorowi zrealizowanie tych zamierzeń. Wadliwość działań została wykazana poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r., a w rezultacie poprzez wydanie decyzji przez Wojewodę [...] z [...] lutego 200l r. zatwierdzającą projekt zamienny, zgodnie z pierwotnym wnioskiem inwestora z 15 lipca 1996r. W przypadku natomiast wydania prawidłowej decyzji przez organ administracji pierwszej instancji, nie byłoby podstaw do roszczenia odszkodowawczego i nie powstałaby szkoda. Długotrwałe postępowanie administracyjne w tym zakresie niewątpliwie naraziło inwestora na szkodę, której zaistnienie zapoczątkowane zostało, jak wskazują biegli rzeczoznawcy, wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót. Wprawdzie postanowienie to wygasło po upływie dwóch miesięcy, bowiem od dnia jego doręczenia nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jednak inwestor w dalszym ciągu nie mógł podjąć robót, bowiem pozostawiono bez rozpoznania jego wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego. Nie ulega wątpliwości, iż sytuacja taka spowodowała straty u inwestora. Jak wykazano, decyzja o pozostawieniu wniosku z 15 lipca 1996r. bez rozpoznania była wadliwa, ostatecznie stwierdzono jej nieważność. Powyższe wyraźnie przesądzało o zaistnieniu związku przyczynowego pomiędzy decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1997r., której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność a szkodą. Wyczerpuje to przesłanki pozytywne przyznania odszkodowania, określone w art. 160 K.p.a. Nie można zatem zgodzić się, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, skoro odszkodowanie przyznane zostało w zgodzie z przesłankami prawa materialnego (art. 160 K.p.a.), z uwagi na zaistniałą szkodę i opisany wyżej związek przyczynowy. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy istnieje przepis prawny, dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Na poparcie swego stanowiska organ przytoczył tezę Sądu Najwyższego zawartą w uchwale z dnia 21 marca 2003r.: " Uszczerbek majątkowy wynikły z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) gruntu objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 tego dekretu, stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. i zarazem szkodę rzeczywistą w znaczeniu art. 160 § 1 K.p.a. O tym, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezaspokojenia wspomnianego uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających znaczenie w świetle uregulowania zawartego w art. 361 § 1 K.c." (sygn. III CZP 6/03). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z zarzutem Prokuratora [...] podniesionym w sprzeciwie, iż bezpodstawnie przyznano odszkodowanie A. i A P., którzy nie byli stronami w postępowaniu zakończonym wydaniem nieważnej decyzji, i nie zostały na nich przeniesione, pomimo nabycia własności nieruchomości przy ul. K. [...] (w dniu [...].12.1995 r.), uprawnienia I. związane z rozpoczętą budową, bowiem nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, ale również ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Źródłem interesu prawnego może być własność lub posiadanie nieruchomości, na której ma być wznoszony obiekt budowlany. A. i A. P. w czasie prowadzenia sprawy zakończonej wydaniem nieważnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. przysługiwało prawo wieczystego użytkowania gruntu oraz prawo własności naniesień budowlanych przy ul. K. [...] w W. Wydana decyzja dotyczyła budowy nieruchomości, której byli właścicielami, a zatem prowadzone postępowanie dotyczyło ich interesu. Nie można odmówić interesu prawnego osobom, które są właścicielami nieruchomości, objętej przedmiotem postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który by stanowił, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 160 k.p.a. przysługuje jedynie stronie postępowania dotkniętego wadą nieważności. Takie wąskie rozumienie uprawnień podmiotowych tego przepisu, przy braku jednoznacznej regulacji prawnej stanowiłoby nieuzasadnione ograniczenie uprawnień strony. Organ nie podzielił również zarzutu Prokuratora [...], zamieszczonego w uzasadnieniu sprzeciwu, jakoby zaskarżona decyzja obarczona była wadą bezpodstawnego orzeczenia o solidarnym odszkodowaniu, pomimo braku ku temu podstawy w treści art. 160 k.p.a. Artykuł ten nie zawiera bowiem pełnego unormowania zasad odpowiedzialności za szkodę, lecz odsyła w tym zakresie do przepisów kodeksu cywilnego. W tych zaś brak jest unormowania, które zabraniałoby solidarnego przyznania odszkodowania. Istnienie solidarności czynnej po stronie wierzycieli, w tej sprawie po stronie firmy I. sp. z o.o. oraz A. i A. P. wynika z oceny opinii rzeczoznawców oraz samego faktu, iż A. i A. P. byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a I., zgodnie z umową sprzedaży nieruchomości, był zobowiązany na własny koszt do zakończenia budowy obiektu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prokurator [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] września 2003r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. Uzasadniając podał, iż podstawową kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy szkodą a decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1997r. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora [...], iż straty u inwestora spowodowane zostały długotrwałym postępowaniem administracyjnym, wszczętym wnioskiem I. o zatwierdzenie projektu zamiennego, a zaistnienie szkody zapoczątkowane zostało wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ nie podzielił tez stanowiska Prokuratora, iż zgłoszona szkoda mogła być ewentualnie skutkiem wstrzymania robót budowlanych oraz przewlekłości postępowania administracyjnego, nie zaś skutkiem konkretnej nieważnej decyzji Wojewody [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego. Z zarzutu Prokuratora wynikało, iż decyzja Wojewody [...] dotknięta wadą nieważności funkcjonowała w obrocie prawnym przez 3 miesiące, zaś operaty szacunkowe, określające wysokość szkody uwzględniają wydatki związane z wstrzymaniem inwestycji podczas trwania postępowania administracyjnego w latach 1995 - 2000r. W ocenie Prokuratora [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji odszkodowawczej nie udowodniono, żeby zgłoszona szkoda pozostawała w związku przyczynowym z obarczoną wadą nieważności decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1997r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do wniosku, iż odszkodowanie przysługuje stronie za szkodę powstałą w czasie obowiązywania nieważnej decyzji, a nie - jak to stanowi art. 160 § 1 K.p.a.- na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W uzasadnieniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności rzeczywiście wskazano, iż szkoda zapoczątkowana została wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót, jednak nie stwierdzono, iż rozstrzygnięcie to stanowiło podstawę przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu orzeczenia przedstawiono cały proces administracyjny, obarczony wadliwymi decyzjami, który w rezultacie doprowadził inwestora do szkody. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy stwierdzić należy zasadność stanowiska wyrażonego w decyzji w przedmiocie związku przyczynowego pomiędzy szkodą, a wydaniem przez Wojewodę [...] nieważnej decyzji z [...] czerwca 1997 r. Odnosząc się do zasadności przyznania A. i A. P. odszkodowania, organ wskazał, iż nie podziela stanowiska Prokuratora [...], iż postanowienia umowy z [...] grudnia 1995r. pomiędzy I. a A. i A. P., nie dowodziły stosunku prawnego, który uzasadniałby solidarne przyznanie im odszkodowania. W powyższej kwestii sporną pozostaje ocena, czy postanowienia wskazanej umowy kształtują stosunek prawny pomiędzy firmą I. a A i A P. Na podstawie tej umowy A. i A. P. nabyli własność przedmiotowej nieruchomości, a I. zobowiązany był do zakończenia budowy na własny koszt. Umowa ta kształtuje zatem stosunek cywilnoprawny o charakterze zobowiązaniowym, z którego wynika z jednej strony przeniesienie własności nieruchomości, z drugiej zaś zobowiązanie do wykonania inwestycji. Stosunek cywilno-prawny, ukształtowany omawianą umową, uzasadnia solidarne przyznanie odszkodowania na rzecz A. i A. P. oraz firmy I.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Prokurator [...]. Decyzji tej zarzucił, iż wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., wskutek błędnego przyjęcia, iż zaskarżona sprzeciwem Prokuratora [...] decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 200lr. znak: [...] rażąco prawa nie narusza. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2001r. orzekającej o przyznaniu odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż wysokość odszkodowania organ ustalił na podstawie opinii powołanego przez siebie rzeczoznawcy - p. J. M., która odmiennie niż pozostali w sprawie rzeczoznawcy P.K. i P. W. określiła wysokość szkody, jednakże wskazała, że szkoda powstała wskutek wydania decyzji o wstrzymaniu realizacji budynku biurowo-wystawowego przy ul. K. [...] w W. W operacie szacunkowym wyraźnie wskazano, iż prace zostały przerwane na podstawie postanowienia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 1995r. nr [...]. Koniecznym warunkiem dla przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. jest wykazanie, że zaistniała szkoda, i że szkoda ta pozostaje w normalnym związku przyczynowym z wydaniem decyzji nieważnej. Tymczasem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie rodzi skutków materialnoprawnych. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania może ewentualnie stanowić o zwłoce organu w załatwieniu sprawy. Dochodzenie odszkodowania za ewentualną szkodę spowodowaną bezczynnością organu może nastąpić na zasadach ogólnych w procesie cywilnym Skarżący podkreślił, iż zarówno żądający odszkodowania, jak też biegli rzeczoznawcy majątkowi oraz organ orzekający w sprawie o odszkodowanie przyjęli, że określona szkoda powstała wskutek wstrzymania realizacji inwestycji. Tymczasem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. nie orzekała o wstrzymaniu realizacji inwestycji - budynku biurowo-wystawowego przy ul. K. [...] w W., a zatem nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy zgłoszoną szkodą a wykonaniem tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności takiego związku przyczynowego nie wykazał, i nie przedstawił argumentów na poparcie takiego stanowiska. Wskazał natomiast, że straty u inwestora spowodowane został długotrwałym postępowaniem administracyjnym wszczętym wnioskiem spółki I. z dnia [...] października 1994r. o zatwierdzenie projektu zamiennego i że "zaistnienie szkody" zapoczątkowane zostało wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, zaś po wygaśnięciu tego postanowienia inwestor w dalszym ciągu nie mógł podjąć robót, bowiem pozostawiono bez rozpoznania jego wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego. Organ, w ocenie Prokuratora, w istocie ustalił, że szkoda postała wskutek wydania przez Prezydenta Miasta W. postanowienia z dnia [...] maja 1995r. o wstrzymaniu robót budowlanych i wskutek przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego. Zasadny jest zatem zarzut podniesiony w sprzeciwie Prokuratora [...], że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przyznaniu solidarnie spółce I. i A.A. P., na podstawie art. 160 § 1 i 4 k.p.a., odszkodowania z tytułu poniesionej przez nich szkody wskutek wydania przez Wojewodę [...] w dniu [...] czerwca 1997r. decyzji o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego, wydana została, mimo braku normalnego związku przyczynowego między szkodą a wskazaną decyzją, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 160 § 1 i 2 k.p.a. Odmowa stwierdzenia nieważności zaskarżonej sprzeciwem Prokuratora [...] decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiła zatem z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Ponadto brak jest uzasadnienia dla przyznania odszkodowania spółce I. oraz A. i A. P. na zasadzie solidarności (solidarność wierzycieli). W dniu 18 grudnia 1995 r. spółka I. sprzedała małż. P. prawo wieczystego użytkowania gruntu przy ul. K. [...] i przeniosła na nich własność budynku w budowie. Nie została natomiast wydana decyzja o przeniesieniu na nabywców uprawnień I., związanych z rozpoczętą budową - stosownie do wymogu art. 40 Prawa budowlanego. Nabywcy nieruchomości nie uczestniczyli też w postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu zamiennego i nie byli adresatami decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1997 r., ani też adresatami decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności tej decyzji Wojewody [...]. Z odrębnej umowy, zawartej w dniu [...] grudnia 1995 r. pomiędzy I. i p. A.A. P., wynika natomiast, że inwestorem obiektu pozostał - zgodnie z wolą właściciela nieruchomości – I., która to spółka miała kontynuować roboty budowlane na własny koszt. W umowie tej określono też warunki wzajemnych rozliczeń między stronami po zakończeniu budowy. Wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarta w dniu 18 grudnia 1995 r. umowa cywilna nie skutkowała nawiązaniem pomiędzy jej stronami takiego stosunku prawnego, który uzasadniałby żądanie solidarnego zasądzenia na ich rzecz odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. W świetle powyższego żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.. Dodatkowo wyjaśnił, iż nie zgadza się z tezą, zawartą w skardze Prokuratora [...], jakoby w zaskarżonej decyzji ustalono, iż szkoda w przedmiotowej sprawie powstała na skutek wydania przez Prezydenta Miasta W. postanowienia z dnia [...] maja 1995r. o wstrzymaniu robót budowlanych i wskutek przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 200lr. Powyższy wniosek może być wysnuty jedynie na podstawie fragmentarycznej analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu stwierdzono bowiem wyraźnie, iż na skutek decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego inwestor nie kontynuował robót budowlanych, zaś przerwa w prowadzeniu robót w takiej sytuacji naraziła inwestora na szkodę, co przesądza o zaistnieniu związku przyczynowego pomiędzy szkodą a wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 1997r. Powyższe pozwala jednocześnie odrzucić twierdzenie Prokuratora [...], iż stwierdzenie w zaskarżonej decyzji o zaistnieniu związku przyczynowego pomiędzy szkodą a decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. nie zostało poparte żadnym uzasadnieniem. Uzasadnienie w zakresie przedstawienia przesłanek zaistnienia związku przyczynowego sprowadza się bowiem do wskazania, iż szkoda spowodowana została konkretną decyzją, której nieważność została stwierdzona w administracyjnym toku instancji. Fakt, iż Prokurator [...] nie zgadza się z twierdzeniem, zawartym w decyzji, nie daje podstaw do uznania zarzutu, iż twierdzenie nie jest poparte uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżących A. i A. P. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie. Podniósł, iż zgodnie z art. 160 § 5 k.p.a. na decyzję wydaną w trybie art. 160 § 1 i 2 k.p.a. nie przysługują środki odwoławcze w postępowaniu administracyjnym ani skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem dającym organowi węższe możliwości oceny decyzji niż w postępowaniu zwykłym, a więc tym bardziej nie służy środek odwoławczy od decyzji organu I instancji i skarga do sądu administracyjnego. Decyzje wydane w trybie art. 160 § 1 i 2 są bowiem jednoinstancyjne. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi pełnomocnik skarżących podniósł, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, przesłanek do stwierdzenia nieważności nie można bowiem upatrywać w odmiennej interpretacji przepisów prawa. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. o przyznaniu odszkodowania. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego, których skutkiem mogłoby by być uchylenie zaskarżonej decyzji Z uwagi na zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżących co do możliwości zastosowania trybu określonego w art. 156 k.p.a. do decyzji wydanych na podstawie art. 160 k.p.a., wyjaśnienia wymaga w pierwszej kolejności dopuszczalność zastosowania administracyjnego trybu nadzwyczajnego do decyzji jednoinstancyjnej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie dopuszczało w sprawach o odszkodowanie w razie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 160 k.p.a.), stwierdzenie nieważności takiej decyzji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 26 września 1996 r. sygn. IV SAB 84/96 oraz wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996 r. sygn. IV SA 781/95, niepublikowane), mimo że decyzja organu pierwszej instancji była ostateczna i przysługiwała, w ramach jej kontroli, jedynie droga do sądu powszechnego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jak z tego wynika, fakt, że decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też w dwuinstancyjnym, nie ma - co do zasady - wpływu na możliwość uruchomienia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wyłączenie dopuszczalności wzruszenia decyzji ostatecznej może wynikać z przepisów szczególnych, musi to być jednak wyraźnie wyrażone w przepisie. Dopuszczalność wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych nie ma związku z możliwością wniesienia odwołania bądź brakiem takiej możliwości. Przytoczone względy prowadzą do wniosku, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów w Warszawie z dnia 20 marca 2000r. sygn. OPK 30/99 publik. ONSA 2000/3/99 w analogicznej sprawie. Nie sposób podzielić również poglądu pełnomocnika skarżących, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na to że dotyczy decyzji wydanej w trybie postępowania jednoinstancyjnego powinno również toczyć się w tym trybie. Zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uruchamiane jest nowe postępowanie mające na celu zbadanie decyzji w tym zakresie. Żaden z przepisów k.p.a. nie wyłącza dwuinstancyjności tego postępowania. A zatem od decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności służyć będzie odwołanie na zasadach ogólnych do organu wyższego stopnia, a następnie na mocy art. 16 § 2 k.p.a. skarga do sądu administracyjnego. Wniosek o odrzucenie skargi Sąd w tym składzie uznał za niezasadny. Przechodząc do meritum sprawy , Sąd w pełni podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być dokonane przez właściwy organ administracji tylko wówczas, gdy zostanie ustalone i stwierdzone, że oceniana w tym postępowaniu decyzja rażąco narusza prawo. Rażące naruszenie prawa to nie tylko naruszenie oczywiste konkretnej normy prawnej, ale nadto takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma tu więc rozstrzygającego znaczenia sama oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (por. wyrok NSA z 6 lutego 1995r. II SA 1531/94 ONSA nr 1 poz. 37 z 1996r. Należy przy tym wskazać, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy do czego zmierzał, sądząc z treści zarzutów, skarżący (por. wyrok SN z 7 marca 1996r. III ARN 70/95-OSNAPiU 1996r. nr 19, poz. 258). Nie mogły zatem zostać uwzględnione w ocenie Sądu zarzuty dotyczące błędnej interpretacji przez organ nadzoru budowlanego pojęcia związku przyczynowego pomiędzy zaistniałą szkodą a stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego nie mogą bowiem prowadzić do uznania, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rażąco narusza prawo. Te same uwagi należy odnieść do oceny braku solidarności wierzycieli w stosunku do osób, którym przyznano odszkodowanie. Różnice interpretacyjne zawartej umowy cywilnoprawnej pomiędzy stronami oraz zakres ich uprawnień wynikający z tej umowy mogły być oceniane w postępowaniu dotyczącym przyznanego odszkodowania. Skoro w tym postępowaniu organ administracji uznał, iż z zawartej umowy wynika możliwość solidarnego przyznania im odszkodowania, to obecna odmienna interpretacja tej samej umowy nie może zostać uznana za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Z różnic interpretacyjnych nie można bowiem wywodzić rażącego naruszenia prawa, a tym samym dopatrywać się przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Z przesłanką tą mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje przepis prawny, dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie. Mając powyższe na względzie nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu. Odszkodowanie zostało przyznane zgodnie z przesłankami określonymi w art. 160 k.p.a., szkoda została wykazana przez dwie niezależne od siebie opinie biegłych. Powstanie szkody wiąże się z wadami prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego również wadliwą decyzją administracyjną, którą ostatecznie wyeliminowano z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy ma ono charakter rażącego, tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. [ wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2004r. , sygn.akt III SA 933/02, nie publik. LEX nr 149177]. Takich okoliczności skarżący nie wykazał. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę jako bezzasadną należało oddalić.