VII SA/Wa 267/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] [...], [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych), i kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem innych udokumentowanych wydatków pełnomocnika. Decyzją z dnia (...). Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) 2003 r., nr (...) nakładającej obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki do poziomu fundamentów budynku gospodarczo - mieszkalnego o wymiarach rzutu 6,70 m x 6,85 m dobudowanego do budynku gospodarczego (obory) usytuowanego na działce oznaczonej nr ewid. (...) we wsi (...) - uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał A. W. rozbiórkę do poziomu fundamentów budynku gospodarczo - mieszkalnego o wymiarach rzutu 6,70 m x 6,85 m dobudowanego do budynku gospodarczego (obory) usytuowanego na działce oznaczonej nr ewid. (...) we wsi (...). Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W toku postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego I instancji ustalono, że na działce oznaczonej nr ewid. 84 we wsi (...) A. W. dobudował do istniejącego budynku gospodarczego (obory) budynek gospodarczo -mieszkalny o wymiarach rzutu 6,70 m x 6,85 m. Roboty wykonano w maju 2000 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek zlokalizowany został w odległości 0,50 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. (...) i stanowi niezależną całość techniczno - budowlaną. Decyzją z dnia (...) 2001 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nałożył na inwestora nakaz rozbiórki wyżej opisanego obiektu. Ze względu na wejście w życie przepisów umożliwiających legalizację samowoli budowlanych, (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) 2003 r. nr (...) uchylił wymienioną decyzję nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) 2003 r. nr (...) nakazał całkowitą rozbiórkę do poziomu fundamentów budynku gospodarczo -mieszkalnego o wymiarach rzutu 6,70 m x 6,85 m dobudowanego do budynku gospodarczego (obory) usytuowanego na działce oznaczonej nr ewid. (...) we wsi (...), twierdząc, że obiekt narusza przepisy techniczno - budowlane. Po rozpoznaniu odwołania A.W. od w/w decyzji organu I instancji zapadła zaskarżona decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) 2008 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż realizując przedmiotową inwestycję A. W. naruszył przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taką decyzją inwestor się nie legitymował. Organ wskazał również, że wprawdzie obecnie obowiązujące przepisy przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanych, jednakże po spełnieniu określonych warunków. Jednym z nich jest brak naruszenia przepisów warunków techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia (...) 2008 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż sporny obiekt narusza przepisy warunków techniczno - budowlanych w zakresie odległości od działek sąsiednich. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazują, że obiekty budowlane należy sytuować w odległości min. 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wykonanie spornego obiektu w odległości 0,50 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. 77 jest niezgodne z tym przepisem i w tym zakresie uniemożliwia doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji, zdaniem organu II instancji orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest konieczne i zasadne. Z uwagi na to, iż w swojej decyzji organ powiatowy nie wskazał jej adresata, co mogłoby prowadzić do braku możliwości jej egzekwowania, organ II instancji ponownie orzekł nakaz rozbiórki wskazując, że jej adresatem jest inwestor A. W. Skargę na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył A. W. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 12 listopada 2009 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika uzupełnił skargę wskazując, iż zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: * art. 6 k.p.a. poprzez oparcie skarżonej decyzji na innej podstawie prawnej niż decyzja organu I instancji; * art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnej oceny okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; * art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wnikliwego zbadania stanu faktycznego i sytuacji skarżącego; -art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; 2) przepisów prawa materialnego, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, ja powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię. Na rozprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Warszawie w dniu 19 listopada 2009 r, stawił się pełnomocnik skarżącego, który poparł skargę oraz złożył do akt sprawy mapę zasadniczą do celów projektowych i podniósł, iż rzeczywista odległość od objętego nakazem rozbiórki budynku do granicy wynosi 0,50 m, z tym że do granicy z działką oznaczonej nr (...), która nie jest działką zabudowaną. W związku z tym ustalenia organów co do możliwości legalizacji są wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. W. jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności. Ponadto uzasadnienia rozstrzygnięć zarówno (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć należy, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ponadto organy zobowiązane są stosownie do art. 80 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a więc w oparciu o wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, iż A. W. na działce oznaczonej nr ewid. (...) we wsi (...), dobudował bez wymaganego pozwolenia na budowę, do istniejącego budynku gospodarczego (obory) budynek gospodarczo -mieszkalny o wymiarach rzutu 6,70 m x 6,85 m. Zgodzić należy się z oceną organów orzekających w sprawie, że realizując przedmiotową inwestycję bez wymaganego pozwolenia na budowę inwestor, naruszył art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodzić należy się także ze stwierdzeniem organów, iż obecnie obowiązujące przepisy przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanych, po spełnieniu określonych warunków. Jednym z nich jest brak naruszenia przepisów warunków techniczno -budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Jednakże w świetle poczynionych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych, nie można zaakceptować przekonania organów, iż sporny budynek narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż obiekt wykonano w odległości 0,50 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. (...). W ocenie Sądu takie stwierdzenie organów jest przedwczesne. Z uzasadnień rozstrzygnięć z dnia (...) 2008 r. oraz z dnia (...) 2003 r. wynika, że organy przyjęły, iż przedmiotowy budynek zlokalizowany został w odległości 0,50 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. (...), która jest działką zabudowaną. Wskazać należy, iż na rozprawie toczącej się w dniu 19 listopada 2009 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie stawił się pełnomocnik skarżącego, który złożył do akt sprawy mapę zasadniczą do celów projektowych. Z mapy tej wynika, że działka skarżącego nr (...), na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki, nie graniczy bezpośrednio z działką nr (...) lecz z działką nr (...). Ponadto pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż działka oznaczona nr (...) nie jest działką zabudowaną. W ocenie Sądu wskazane przez pełnomocnika skarżącego okoliczności sprawy powodują, iż nie można uznać aby decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia (...) 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) 2003 r. zostały wydane z zachowaniem warunków określonych w art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. tj. po podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wskazane naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a. powodują, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien na nowo wnikliwie zbadać kwestię charakteru działki o nr (...) tj. tego czy jest ona działką budowlaną, czy nie posiada takiego charakteru oraz czy została ona zabudowana. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ powinien zbadać kwestię, czy w sprawie w zostały spełnione warunki określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i czy w związku z tym istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, czy też należy orzec nakaz rozbiórki z uwagi na brak możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające w sprawie będą miały na uwadze w/w ocenę prawną przedstawioną przez Sąd. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt. II i III wyroku znajduje oparcie w art. 152 i 200 wymienionej ustawy oraz § 18 ust 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).